“上海方案”落地 自贸试验区提升战略按下“快进键”

作者:余宗良 申婷 张涛

时间:2023-12-11 15:07

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党的二十大报告提出,“实施自由贸易试验区提升战略”。2023年,是自贸试验区建设十周年,国家量身定制出台了《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》、《全面对接国际高标准经贸规则推进中国(上海)自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》(以下简称《上海方案》),尤其是官方于2023年12月7日公布的《上海方案》,标志着自贸试验区提升战略按下“快进键”。

一、对“两个关键词”的基本理解

对接国际高标准经贸规则,积极推动制度创新,深入推进高水平制度型开放,是自贸试验区的重大使命。中央针对自贸试验区定制的两个文件,无不有两个关键词,即“国际高标准经贸规则”+“制度型开放”。

(一)对国际高标准经贸规则的基本理解

国际高标准经贸规则,一般是指标准高于WTO规则,往往是在被称为高标准贸易协定的区域贸易协定(优惠贸易协定)中出现的,如《美墨加三国协议》(USMCA)、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)等。主要有两类:一类是WTO+,即WTO-plus规则,在现有WTO规则基础上具有更高的标准,如更低的关税、更长的知识产权保护年限、更大更宽更深的服务贸易领域开放等;一类是WTO-extra(WTO-x)规则,在现有WTO规则之外的新议题新规则,以应对新的问题,如数字贸易、环境问题、劳工问题、竞争政策、政府采购和反腐败等。

表1-1国际经贸规则传统议题与新议题

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国际高标准经贸规则的趋势及特征主要体现在:

一是趋向系统化、全面性。国际高标准经贸规则是深层次的重构,覆盖范围将更加全面、系统,不仅包括货物贸易等关税、原产地规则、贸易便利化等边境措施,而且包括服务贸易,如数字贸易、金融等服务业开放,更包含了许多与贸易间接或弱相关的措施,如劳工、环境、国企改革、政府采购、透明度与反腐败等边境后措施。

二是趋向去主权化。随着国际分工深化,要求将缔约国国内主权规则包括政府采购、国有企业、环保、劳工、补贴、监管制度、竞争政策等纳入国际经贸规则调整范围。

三是趋向高标准化。当前高标准经贸规则在现有WTO规则基础上具有更高的标准,例如,零关税、零补贴、零壁垒的“三零规则”,负面清单模式管理、金融开放、电信开放等。

(二)对制度型开放的基本理解

商品和要素流动性开放具有跟随式开放的特点,有利于发挥后发优势。制度型开放则具有主动性、拓展性、系统性、双向性,将从更为宏观、更为全局、更为规范性的视角设计开放措施,打通经济发展在国内国际畅通的阻碍。制度型开放的特点可总结为全面广泛、深度系统。

一是“服务贸易和货物贸易”并举的双重开放。侧重服务贸易,涵盖金融、数字贸易、电信、现代物流、文化教育、医疗等等。

二是“引进来和走出去”并重的双向开放。一方面“引进来”,将国内经济规则与国际通行规则衔接;另一方面“走出去”,主动分享中国经验,积极参与国际经贸规则制定。

三是“边境开放和边境内开放”的深度开放。降低关税和非关税壁垒等市场准入方面,即“边境开放”。同时从“边境”走向“边境内”,涉及技术标准、环境保护、知识产权、劳工、安全卫生、竞争性中性、政府采购、国企改革等等。

二、“两个关键词”之间的关系

“国际高标准经贸规则”的国际基因与“制度型开放”的国内基因,是打通国内国际双循环新发展格局阻梗和推动开放型世界经济建设的“双支柱”。

(一)制度型开放与国际经贸规则具有契合性

二者均强调“系统性”。制度型开放强调“边境内壁垒”层面以及“跨边境互通互联”、重视制度文明共享,推进“走出去”和“引进来”并重。对接国际高标准经贸规则是制度型开放的应有之意,也强调全面性、集成性,涵盖货物贸易和服务贸易、边境措施和边境后措施。

二者均强调“边境内”。制度型开放所要求的制度措施向“刀刃向内”的改革,涉及竞争中性、劳工、环境和透明度等等的规制、管理、规则、标准等。国际高标准经贸规则呈现出规制空间向“边境内措施”扩展延伸,“边境措施”将继续优化的同时,指向一国的产业政策、社会经济政策、环境政策、监管框架等“边境内措施”。

二者均强调“规则高标准”。制度型开放是要构建更加公平规范的“规则导向”形成求同存异、兼容的世界经贸开放规则体系。高标准经贸规则为国际经贸往来确立了标准、方向,如关税趋零和其他贸易壁垒趋零、负面清单模式管理、金融开放、电信开放等。

(二)制度型开放与国际经贸规则“互为参照、互为融合”

一方面,我国制度型开放需要对标最高最优最好国际经贸规则,借鉴学习和对接衔接,求同存异,减少国际与国内规则融通的制度鸿沟,更好地统筹国际与国内两个市场、两种资源。另一方面,通过制度型开放,我国要在新的国际经贸规则体系制定中做出更大的“制度贡献”,将我国探索的制度规则融入到国际经贸规则体系中,支持开放型世界经济建设。

三、《上海方案》“8+80”的任务举措

国际的高标准经贸规则+国内的制度型开放,实为一个硬币的两面,只是制度文明在国际和国内两个维度上的呈现,在演化变迁的过程中需要一个场景,有个渐进的过程,自贸试验区则是最好、最优的试验场。十年前即2013年,自贸试验区在上海诞生。随着《上海方案》的出台,意味着十年后,自贸试验区提升战略在上海按下“快进键”。

(一)务实可操作性强的《上海方案》

《上海方案》开篇对立意、总体要求予以简要表述后,就快速进入各项具体举措安排,并且操作性强,总共有8个领域+80条举措,7735字,包括加快服务贸易扩大开放(金融+电信)、提升货物贸易自由化便利化水平(特定货物进口+商用密码产品管理+通关便利化+海关监管执法)、率先实施高标准数+数据开放共享和治理)、加强知识产权保护(商标与地理标志+专利+行政监管和司法保护)、推进政府采购领域改革(采购程序+采购管理+采购监督)、推动相关“边境后”管理制度改革(国有企业改革+劳动者权益保护+环境保护)、加强风险防控体系建设等8个领域。

(二)开放领域宽的《上海方案》

服务贸易开放。高标准国际经贸规则和制度型开放均强调服务贸易开放,尤其是金融开放。《上海方案》对金融服务的开放部署包括引进境外电子支付机构、允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据、放宽非居民并购贷款限制、便利金融机构开展跨境资产管理、建设再保险国际板。支持保险资金试点投资黄金等大宗商品、开展资产支持证券跨境转让业务、探索融资租赁资产跨境转让并试点以人民币结算、支持商业保理公司办理基于真实国际贸易背景的商业保理业务等等。

货物贸易开放。《上海方案》针对“特定货物进口”规定:对修理的货物实施保税,复运出境的免征关税;对进口葡萄酒、医疗器械等的标识标签要求更加简单。针“对商用密码产品管理”规定;一般的商用密码产品进口,不采取限制措施;对制造、出售、分销、进口或使用商用密码产品的,免除相关强制要求。针对“通关便利化”规定:允许开展出口拼箱、国际中转拆拼箱等多业态同场作业,免除中转货物不检验,允许境外出口商或生产商通过其在区内的代理人向属地海关申请预裁定,简化特定品类进口货物的境内检疫措施,支持上海国际贸易“单一窗口”建设数据跨境交换系统;允许在口岸区域开展物流和加工,取消货物堆存期限限制等等。

数字贸易开放。《上海方案》在“数据跨境流动”部分规定,对向境外提供数据,境外网络接入进行了具体安排;在“数字技术应用”部分,要求增强电子发票跨境交互性、开展数字身份互认试点、对进入创新医疗器械特别审查程序的人工智能辅助诊断医疗器械加快审评审批、完善外资企业参与创新药物研发等领域人工智能创新合作的方式及要求、增强电子发票跨境交互性等等;在“数据开放共享和治理”部分,支持建设国际开源促进机构等等。

(三)开放层次深的《上海方案》

知识产权保护。新一轮国际高标准经贸规则扩大了知识产权保护对象的范围,如专利、商标等,同时对执法措施进行了更为严格的规定。《上海方案》针对“商标与地理标志”规定,根据尼斯分类进行分组,对地理标志产品实施高水平保护:针对“专利”规定,对专利审查权力的管控、对新农用化学品的未披露实验等数据的保护加强等等;在“行政监管和司法保护”部分,对商标、影视著作、商业秘密进行了予以加大监管力度和保护力度的安排。

政府采购领域改革。当前国际高标准经贸规则,如CPTPP、日欧EPA、USMCA的政府采购章节条款表现出采购主体范围扩大化、招标程序标准化、采购体系电子化的特征。《上海方案》对政府采购进行全流程的改革部署,包括明确了公开竞争原则,对采购范围、单一来源采购、有限竞争、邀请招标、采购程序、设置关于环境保护以及信息保护的技术要求。采购标的存在国际标准的,采购人可根据实际情况采用国际标准。对中小企业实施合同分包等等。

国有企业改革。竞争中立规则核心要求是消除国有企业享受的不公平竞争优势,如CPTPP、USMCA在概念界定和纪律约束方面要求政府不得对国有企业给予非贸易之外的支持,以确保其与其他企业竞争的平等。同时取消国有企业的特惠融资措施以及补贴、税收优惠等非商业支持。《上海方案》对股权结构的分类监管、商业考虑决策、功能性补偿机制、信息公开等进行部署,要求深化国资监管机构职能转变,构建起现代企业法人制度和经营机制。

劳动者权益保护。国际高标准经贸规则如CPTPP和USMCA均要求成员国通过国内法律来保证履行《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》核心标准的义务。《上海方案》要求:全面落实劳动合同、集体合同制度,依法依规保障劳动者劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、社会保险、职业技能培训等基本权益,强化工会劳动法律监督;在上海自贸试验区配备劳动保障监察员,实施智慧监察;地方政府、有关部门和机构不得为促进贸易或投资而降低劳动者权益保护水平;健全协调劳动关系三方机制等等。

环境保护。国际高标准经贸规则对于环境保护范围从林产品贸易、渔业和水产养殖品贸易,扩大至臭氧层保护、保护海洋环境免于船舶污染、贸易和生物多样、入侵外来物种、向低排放和适应型经济转变、海洋捕捞渔业、保护野生动植物和贸易等领域。《上海方案》要求,加强对生物多样性的保护和可持续利用;开展绿色低碳领域国际合作,加快推进设立全国碳排放权交易机构;允许临港新片区内企业以加工贸易或保税物流方式开展以船供为目的的高低硫燃料油混兑调和业务,符合条件的仓储设施可以同时具备出口监管仓库和保税仓库功能;允许依法依规建设制氢加氢一体站,开展滩涂小规模风电制氢;鼓励环境产品和服务进出口,丰富绿色金融产品和服务体系等等。

(四)安全管控强的《上海方案》

安全和开放相辅相成、相互支撑,坚持安全底线,建立健全投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度,构筑经济安全体系,分步、有序对接国际高标准经贸规则,以及推进制度型开放,方能可持续。《上海方案》对“加强风险防控体系建设”进行了专门部署,要求健全风险评估机制、建立风险预警制度,根据风险程度,分别采取调整、暂缓或终止等处置措施,根据风险程度进行分类监管,特别强调要加强金融风险防控。同时要求,加强监管互认与合作,建立与境外网络安全机构合作机制,推动形成网络安全问题全球合作解决方案。还有要求,

强化安全审查机制,用好外商投资安全审查等机制,全面加强网络安全检查,落实关键信息基础设施防护责任,推进全流程监管。

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