《粤港澳大湾区制度创新研究》览要 —— 渐进式推进规则衔接的五大模式

作者:文雅靖

时间:2023-11-09 14:52

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建设粤港澳大湾区,既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试,也是推动“一国两制”事业发展的新实践。在“一个国家、两种制度、三个法域、三个关税区”的现实宪制结构条件下推进粤港澳大湾区建设,实现区域经济社会融合发展,法制保障至关重要。只有实现了以法律制度为核心体现及坚实保障的体制对接、规则衔接等“软联通”,才能更好实现资金、产业、物流、资讯、人才等要素高效便捷流动及“硬联通”。继 2019 年 2 月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》后,2021 年 9 月,中共中央、国务院又接连印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》,标志着粤港澳大湾区建设向纵深推进。两方案提出“强化法制保障”“逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系”“探索不同法系、跨境法律规则衔接”,为大湾区建设的法制建构指明了具体方向。

近年来,我们在开展大湾区建设的各类课题研究中,从不同领域、不同侧面对有关法制保障问题进行了一些或深或浅的探析,形成了若干看法和建议。本书在这些成果基础上进行系统集成和升华提炼,以期能对大湾区建设法制保障问题研究的知识大厦建构起到培土添砖的微薄作用,同时也为实务部门的具体决策提供些许参考启发,并为激发学界进一步深入研究抛砖引玉。

在粤港澳合作的实践中,在现有法制框架内对规则衔接、制度对接的推进方式做了不少有益的探索。通过对这些实践经验的总结提炼,可提出处理大湾区规则衔接、制度对接,促进要素高效便捷流动的具体方式。这些方式为法制建构积累了宝贵经验和素材,是未来大湾区法制建设,特别是在重点领域渐进推进路径下,应当重点探索并予以优化、提升和保障的对象。本文主要就本书提及的“渐进突破法制建构促进要素流动五种模式进行概要。

一、行政协议

行政协议是内地有关部门与香港、澳门特别行政区政府为促进和保障相关领域的合作,经过友好协商,签署合作协议法律文件,构建制度化政策协调的方式,是当前内地与港澳解决跨境合作问题广泛采用的基础性规范方式。港澳回归以来,中央政府及内地地方政府与香港、澳门特别行政区政府已在贸易投资、税收、环保、民航、司法协助等领域签署了一系列合作安排,有力地促进和保障了三地社会经济更紧密联系。

从行政协议签订法律主体看,中央人民政府有关主管部门、国家司法机关、地方政府及相关行政部门都可以成为协议签署的主体。需要注意的是中央政府本身不宜作为与特别行政区政府签署协议的主体,特别行政区政府作为直辖于中央政府的地方行政区域的政府,与中央政府是直属上下级关系不是能够与中央政府签署行政协议的适格法律主体。内地以中央政府主管部门为主体与特别行政区政府签署的协议,适用范围一般覆盖内地整体,以地方政府为主体签署的协议,适用范围一般为特定省、市或特别合作区域。

当前三地签订的行政协议文件形式主要有经贸安排、合作备忘录、合作框架协议、合作协议、合作意见等,合作范围可广可狭、条款设计可详可略。行政协议属于行政法上的规范性法律文件,但不是严格意义上的法律法规。行政协议直接约束的是签约方政府,不直接对各自辖区的行政相对人产生权利义务的法律后果,且行政协议的内容缺乏法律责任的承担方式和争议的解决机制,对协议方的约束不具有法律强制性,主要靠协议各方的行政诚信来落实执行。如果有关协议内容要对行政相对人产生直接的法律约束力,在内地需修改相关法律或制定新的法律才能实施,在港澳方面需转化为(港澳)本地立法后才能落实实施。当然,如果协议内容仅涉及双方政府职权和政府政策事宜,亦可不必立法,由政府在权限范围内推行落实。尽管行政协议不具有直接的强制性,但具有规范性质,制定主体多样化,创造方式灵活,是在三地协同立法具有刚性制约情况下,有效解决规则衔接、制度对接等合作深层次问题的重要方式。

二、通道创制

针对特定领域或特定项目,创设特定监管机制和运作模式,在限定条件内允许适用不同规则、监管及法律,形成类似通道的特殊制度领域,该领域内的生产要素在内地与港澳市场之间自由流动。通道创制的典型应用是在内地与香港证券市场互联互通方面。所谓证券市场互联互通机制,是指我国内地证券交易所和他国或地区证券交易所建立技术连接,使两地投资者可以通过当地证券公司或经纪商买卖规定范围内的对方交易所上市的股票,最终实现境内外资本、资金、金融业务、机构、金融人才的彻底互联互通。

通道创制的要点:一是通过制度创设构建一个通道领域,二是为实现通道领域内的要素自由流动,对其创设特殊的跨境监管规则适用制度。其中,以“沪港通”“深港通”为典型。“沪港通”“深港通”机制的作用,是为解决内地和香港金融市场因交易规则、运行规则、交易结算规则、监管规则等制度差异,通过开设投资通道,为满足两地投资者跨境资产配置需求的对接安排,从而实现内地股市和港市的互联互通。

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三、单向认可

单向认可指中央或地方政府单方直接认可港澳规则、标准、资质和监管等在内地具备同等效力,是一种无须与港澳特别行政区政府进行协商和达成-致意见的单方开放行为,只涉及内地有关法律和政策,不需要港澳作出对应认可(见图 3-1)。单向认可模式是打破原有三地规则、标准、资质和监管各自分立、互不相认的局面,把港澳规则、标准、资质和监管纳入并成为内地相关制度的有效组成部分。由此,逐渐实现粤港澳大湾区规则、标准、资质和监管法制体化。

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单向认可首先可应用于对港澳专业资格政策,大湾区内地城市单方面认可港澳医师、建筑师等专业人士执业资格,允许获得港澳专业资格的人士在广东直接从业,进一步拓宽港澳专业人士在大湾区的发展空间。目前,《粤港澳大湾区发展规划纲要》及地方关于推进粤港澳大湾区发展也作出相应的制度规定。实践中,深圳前海率先探索香港建筑师通过备案后执业的做法,相关经验已在大湾区内复制推广。本书第七章另列横琴“单排车”及“港资港企港仲裁单向开放制度予以分析。

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四、技术推动

在现有跨境监管法律规则总体不变的前提下,充分利用大数据、人工智能等现代先进技术和工具,极大改进和提高生产要素跨境流动效率和水平技术推动尽管并非以推动规则、监管和法律对接衔接为主要目的,但可以达到规则、监管和法律对接衔接所能产生的积极效果。5G、AI、人脸识别E 证通、分线治理的电子围网功能、“合作查验、一次放行”的通关模式都是技术推动模式的典型应用。

五、系统集成,综合应用

由 2009 年开工建设到2017 年完工通车的港珠澳大桥跨越伶仃洋海域,东接香港特别行政区,西接广东省珠海市和澳门特别行政区,是中国目前规模最大的公路跨海通道,也是集中体现并集中探索解决粤港澳三地规则衔接、制度对接的一个最为典型的跨境超大型项目。项目由粤港澳三地政府共同投资、共同建设、共同管理和共同运营,在设计理念、建造技术、施工组织、管理运营等方面进行了一系列的创新,在规则、标准、资质、监管和体制机制等的衔接对接方面作出了重要探索,在项目的推进中系统集成和综合运用了多种保障和促进的方式方法。

结语

本书成书于2022年初,主要总结了2019-2021年间粤港澳大湾区在推进制度创新、规则衔接等方面的经验和模式,涉及面较广,呈现形式多样,内容和样态虽稍显纷杂,但确也依附在粤港澳大湾区法制建构这一主枝上绽放。花开数朵,错落缤纷,或含蜜汁数滴,倒也别样芬芳。若能为决策者、研究者提供些许思想和知见营养,或成启迪批评的靶标、引出美玉的砖头,亦足慰也。

当前,粤港澳大湾区建设进入纵深推进新阶段,在“把握新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局”大趋势下,粤港澳大湾区纵深推进的有利条件和实践成就越来越多。但同时也应看到,粤港澳一体化发展趋势与相互分割的规则体系及由此形成的市场割裂之间的矛盾亦愈发凸显,对加快推进粤港澳规则机制深度对接形成了“倒逼”。为此,未来如何对标RCEP、CAI、CPTPP等国际标准进一步推进粤港澳规则机制深度对接,如何借鉴其他国家和地区的不同法域“融合发展”经验以及更好发挥香港普通法优势从而促进大湾区金融、科创等产业协同发展,如何继续深化拓展现有经验模式形成更多更加有效促进要素高效便捷流动的创新体制,如何继续便利港澳居民在大湾区发展等,成为需要继续深入探讨研究的重要范畴。冀望本书能为这些重要问题的未来探究发挥一点点马前卒的功用。

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