综研观察｜粤港澳、福厦泉引领全国海洋要素市场化配置改革

国务院于2025年9月批复同意在粤港澳大湾区和福厦泉地区开展要素市场化配置综合改革试点，标志着我国海洋要素市场化改革进入新阶段。本次改革试点聚焦海域海底资源综合利用、海洋碳汇机制创新、有序用海和海洋资源交易体系建设等重点领域，通过两个区域的差异化探索和协同发展，形成可复制可推广的经验做法。改革旨在破解海洋资源配置效率不高、市场化程度不足、生态价值实现不充分等问题，预计通过两年试点，将建立完善的海洋要素市场化配置制度体系，显著提高海洋资源配置效率，为全国海洋要素市场化改革提供重要经验借鉴。

一、改革背景与战略意义

海洋要素市场化配置改革是在我国经济转向高质量发展阶段的背景下提出的重要战略举措。当前，我国海洋经济发展面临新的机遇和挑战，传统粗放型用海模式已难以适应新发展阶段的要求，亟需通过市场化改革优化海洋资源配置，提高海洋资源利用效率。

从国内发展看，海洋经济已成为国民经济的重要组成部分。2024年，我国海洋经济总产值突破10万亿元大关，占国内生产总值比重达到7.8%。但与此同时，海洋资源配置效率不高、市场化程度不足、生态价值实现不充分等问题依然突出。这些问题严重制约着海洋经济高质量发展，必须通过深化改革加以解决。

粤港澳大湾区和福厦泉地区作为我国海洋经济发展的重要区域，具有独特的资源禀赋和区位优势。粤港澳大湾区经济实力雄厚，市场化程度高，在金融创新和制度创新方面具有明显优势。福厦泉地区海域面积广阔，海洋资源丰富，在海洋科研和海洋产业方面具有良好基础。选择这两个区域开展海洋要素市场化配置改革试点，具有重要的示范引领作用。

这次改革试点的战略意义主要体现在三个方面。一是探索建立符合市场经济规律的海洋资源配置机制，为全国海洋要素市场化改革积累经验。二是推动海洋经济发展方式转变，促进海洋经济高质量发展。三是创新海洋治理模式，提升海洋治理现代化水平。通过改革试点，将形成一批可复制可推广的制度创新成果，为全面建设海洋强国提供有力支撑。

二、区域定位与差异化发展路径

（一）粤港澳大湾区：有序用海与海洋资源交易创新

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，具有得天独厚的区位优势和制度优势。该区域海洋经济总量占全国海洋经济总量近20%，在香港、深圳、广州等核心城市的带动下，在金融创新和制度创新方面具有丰富经验。基于这些优势，粤港澳大湾区的改革定位是建设海洋资源市场化配置改革先行区和海洋要素交易中心。

在有序用海方面，粤港澳大湾区将重点推进以下创新：一是完善市场化用海配置机制，深化海域海岛有偿使用改革，探索养殖用海市场化出让。二是建立用海指标交易制度。探索建立用海指标储备和交易机制，支持海域使用权通过申请批准或者采取“招拍挂”方式出让，探索按照海域的水面、水体、海床、底土等分层设立使用权，促进海域使用权有序流转。三是强化海域海岛使用精细化管理，开展近海海底、养殖用海调查，构建海洋大数据平台。探索对助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施用岛简化审批手续和申请材料。

在海洋资源交易和要素保障创新方面，粤港澳大湾区将重点开展以下工作：一是建立统一的海洋资源交易市场，整合现有各类交易平台资源，依托现有交易场所依法合规开展海洋资源交易，提高资源配置效率。二是建立海洋要素交易机制。聚焦深海等新业态新领域，推动生产要素创新性配置，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，促进海洋要素流动。

（二）福厦泉地区：海域资源综合利用与海洋碳汇创新

福厦泉地区位于我国东南沿海，是海峡西岸经济区的核心区域。该区域海域面积近2万平方公里，海岸线总长超过1500公里，拥有丰富的海洋资源和良好的海洋产业基础。厦门产权交易中心于2021年8月成立全国首个海洋碳汇交易专业机构，该平台首创"碳中和机票"活动吸引5万人参与，累计完成海洋碳汇交易21万吨（占全国蓝碳市场交易量80%）。基于这些优势，福厦泉地区的改革定位是建设全国海域海底资源综合利用示范区和海洋碳汇交易创新区。

在海域资源综合利用方面，福厦泉地区将重点推进以下创新：一是建立海域空间分层确权制度。借鉴国际先进经验，支持探索按照海域的水面、水体、海床、底土等分层设立使用权，实现海域资源的立体化开发和高效利用。二是开展海域资源价值评估。建立包括生态价值、经济价值、社会价值在内的综合评价体系，为海域资源市场化配置提供科学依据。三是建立海域使用权重置机制。通过市场手段优化海域使用空间布局，促进海域资源向高效利用方向流动。

在海洋碳汇创新方面，福厦泉地区将重点开展以下工作：一是支持探索气候投融资，支持金融机构参与研究海洋碳汇，有效增加海洋金融服务供给。二是开发海洋碳汇方法学。制定海洋碳汇项目审定与核证技术规范，为海洋碳汇交易提供技术支撑。。

三、全球海洋要素市场化配置的典范模式

（一）挪威海洋空间规划经验

挪威是海洋空间规划领域的先行者，其经验对我国海洋要素市场化配置具有重要借鉴意义。

1、主要特点

基于生态系统的管理。挪威将生态系统健康作为海洋空间规划的核心考量，通过科学评估确定不同海域的生态承载力和适宜开发类型。

动态编制规划。挪威采用动态调整的规划方式，根据环境变化和新的科学发现及时更新规划内容，保持规划的适应性和前瞻性。

重视灾害风险管理。挪威在海洋空间规划中特别重视气候变化和自然灾害风险，通过空间布局优化降低灾害脆弱性。

多方参与机制。挪威在规划过程中广泛吸收政府部门、科研机构、企业和社区代表参与，确保规划的科学性和可行性。

2、可借鉴经验

海洋空间规划应坚持生态优先原则，将生态系统健康作为首要考量。建立规划动态调整机制，及时响应环境变化和新的发展需求。加强海洋灾害风险评估，通过空间规划降低灾害风险。建立多方参与机制，提高规划的科学性和社会接受度。

（二）澳大利亚海洋资源交易实践

澳大利亚在海洋资源交易特别是海上油气资源监管方面积累了丰富经验。

1、主要特点

产权制度明晰。澳大利亚所有矿产资源归人民所有，政府代表人民进行管理，联邦和州政府根据海域界限划分管理权限。

许可证管理制度。澳大利亚对油气资源开发采取许可证制度，企业通过竞争获得勘探和开采许可证。

安全规范承包监管模式。澳大利亚采用安全规范承包监管模式，企业自行制定安全管理规范，监管机构评估监督，形成互动机制保证安全风险控制。

成本回收制度。监管机构实行成本回收制度，向被监管者收取监管费维持日常运作，不依赖政府预算。

2、可借鉴经验

明晰海洋资源产权关系，合理划分中央和地方管理权限。完善许可证管理制度，引入市场竞争机制提高资源配置效率。创新监管模式，调动企业自我管理的积极性和责任感。建立可持续的经费保障机制，确保监管的有效性和独立性。

四、实施重点与创新突破

（一）产权制度创新

产权制度是市场经济的基础性制度。推进海洋要素市场化配置改革，必须首先在产权制度创新方面取得突破。

完善海域使用权权能。明确海域使用权的转让、出租、抵押、继承等权利，丰富海域使用权权能内容，为海域使用权市场化流转创造条件。要建立健全海域使用权权能实现的保障机制，确保权利人的合法权益得到有效保护。探索海域使用权作价出资、入股等新型利用方式，拓展海域使用权实现路径。

建立海洋资源资产产权登记制度。整合现有各类登记资源，建立统一的海洋资源资产登记平台，实现海洋资源资产产权登记的信息化、规范化管理。要明确登记内容和登记程序，确保登记信息的准确性和权威性。

探索集体所有海域资源入市机制。在坚持海洋资源国家所有的前提下，探索集体使用海域资源市场化配置的有效途径。要妥善处理国家、集体和个人之间的利益关系，保障渔民等传统用海者的合法权益。建立集体海域资源入市规则和程序，确保市场化过程公开、公平、公正。

建立产权纠纷解决机制。完善海洋资源产权纠纷的行政调解、仲裁、诉讼等多元解决途径，提高纠纷解决效率和公正性。要建立健全产权保护体系，加大对侵权行为的惩处力度，维护海洋资源市场秩序。

（二）市场体系构建

构建统一开放、竞争有序的市场体系是海洋要素市场化配置改革的核心内容。

建立多层次交易市场。发展一级出让市场，完善招标、拍卖、挂牌等市场化出让方式。培育二级转让市场，促进海域使用权有序流转和高效配置。探索衍生品市场，开发海洋资源金融衍生品，满足风险管理和投资需求。

培育专业服务机构。发展评估、经纪、法律等中介服务，为市场主体提供专业化服务。要加强对中介机构的监管，提高服务质量和水平。建立行业自律机制，促进中介服务规范发展。

建立价格形成机制。完善招标、拍卖、挂牌等市场化出让方式，充分发挥市场在价格形成中的决定性作用。要建立健全价格监测体系，及时掌握市场价格动态。加强价格调控监管，防止市场价格异常波动。

构建市场监管体系。建立部门协同监管机制，明确各部门监管职责，形成监管合力。要创新监管方式，运用大数据、区块链等现代信息技术提升监管效能。加强跨境监管合作，防范跨境交易风险。

（三）金融服务创新

金融是现代经济的核心。推进海洋要素市场化配置改革，必须充分发挥金融的支持作用。

开发海洋资源信贷产品。创新海域使用权抵押贷款模式，扩大抵押物范围，提高贷款可获得性。要完善信贷风险分担机制，降低金融机构信贷风险。开发适合海洋产业特点的信贷产品，满足多样化融资需求。

设立海洋产业投资基金。引导社会资本投入海洋领域，支持海洋产业发展。要完善基金治理结构，提高基金运作效率。建立投资退出机制，保障投资者合法权益。

发展海洋保险服务。开发海洋生态保险、养殖保险等产品，为海洋经济发展提供风险保障。要完善再保险机制，提高保险机构承保能力。建立巨灾风险分散机制，增强保险业抗风险能力。

探索海洋绿色金融。创新蓝色债券、蓝色基金等金融工具，为海洋生态环境保护提供资金支持。要完善绿色金融标准体系，提高资金使用效益。建立绿色金融激励机制，引导更多资金投向绿色海洋项目。

五、政策建议

（一）对粤港澳大湾区的具体建议

建设国际海洋要素交易中心。建议依托粤港澳大湾区金融优势，建立国际化海洋要素交易平台。开展海域使用权、海岛使用权、海洋矿产资源勘探权等交易业务。创新海洋要素跨境交易机制，探索人民币计价的海洋资源国际贸易结算模式。发展海洋资产证券化业务，推动海洋资源转化为可交易的金融资产。

创新集约用海管理制度。推行用海效益评价制度，将投资强度、产出效益、生态影响等纳入评价体系。探索填海造地市场化配置机制，通过招标、拍卖等方式提高填海造地利用效率。建立用海项目全生命周期管理制度，加强事中事后监管。

深化粤港澳海洋合作。建议建立粤港澳海洋合作协调机制，统筹三地海洋经济发展规划。推动海洋标准对接互认，在海洋观测、生态保护、资源开发等领域制定统一标准。探索海洋科技创新合作，共建海洋实验室和研发平台。加强海洋执法协作，建立联合执法机制。

（二）对福厦泉地区的具体建议

完善海洋资源产权制度。建议福厦泉地区率先探索建立海域资源立体产权体系，明确海面、水体、海床和底土等不同空间维度的产权界定与分割规则。推行海域使用权登记证明电子化，实现产权信息的实时查询和动态管理。建立海域使用权价值评估体系，制定包含生态价值、经济价值和社会价值的综合评价标准，为市场化交易提供定价依据。

创新海洋碳汇发展机制。建议依托海洋碳汇交易服务平台，创新开展海洋碳汇交易，建立海洋碳汇项目库，对红树林、海草床等典型生态系统进行碳汇项目开发。推动海洋碳汇方法学创新，制定符合国际标准的海洋碳汇监测、报告和核查技术规范。探索海洋碳汇生态补偿机制，将蓝碳纳入生态保护补偿范围。

推进海域资源综合利用。建议制定海域空间利用规划，明确不同海域功能定位和开发强度。推广“海洋牧场+海上光伏”“海上风电+深海养殖”等立体用海模式。建立海域使用权重置机制，通过市场化手段促进低效利用海域向高效利用方向流转。探索海域使用权出租、抵押、入股等多元化利用方式，提升海域资产价值。

（三）对其他非试点沿海地区的建议

开展海洋资源摸底调查。建议非试点地区先行开展海洋资源资产清查，摸清海域、海岛、海洋资源等资产家底。建立海洋资源资产数据库，实现资源资产的动态管理。开展海洋资源价值评估，为后续市场化配置奠定基础。制定海洋经济发展规划，明确海洋产业发展重点和空间布局。

建立与试点地区对接机制。建议非试点地区主动对接福厦泉和大湾区改革经验，建立常态化学习交流机制。选派干部到试点地区挂职锻炼，学习先进经验和做法。参与海洋要素市场联盟，共享市场信息和资源。开展改革预案研究，为后续纳入试点做好准备。

推进海洋产业转型升级。建议非试点地区优化海洋产业结构，淘汰落后产能，培育新兴产业。加强海洋科技创新，建设海洋产业创新平台。培育海洋产业龙头企业，带动产业链上下游发展。发展海洋现代服务业，提升海洋产业附加值。

加强海洋生态保护。建议非试点地区划定海洋生态保护红线，严格保护重要海洋生态区域。实施海洋生态修复工程，恢复退化海洋生态系统。建立海洋生态补偿机制，对海洋生态保护者给予合理补偿。开展海洋环境监测预警，防范海洋环境风险。

//封面图来自国资委网站