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银湖新能源|《原子能法》征求意见,将促涉核产业大发展


 

文/韦福雷 中国(深圳)综合开发研究院银湖新能源战略研究中心

9月21日,司法部公布了《中华人民共和国原子能法(征求意见稿)》及说明,向社会公众征求意见。征求意见稿对原子能科学研究与技术开发、核材料与核燃料循环、原子能利用、安全监督管理、核进出口与国际合作、法律责任等作出了规定。

《原子能法》是原子能领域的基础性法律,我国早在1984年就启动了相关的立法工作,但历经30余年的曲折却迟迟不能落地。此次征求意见稿的发布预示着这部法律落地的步伐已渐行渐近,这将填补我国涉核领域基础性法律的立法空白,对于完善我国涉核领域法律法规体系具有重大意义。同时,也应看到要切实落实《原子能法》、释放其影响力,还需要完善相关配套体系,为推进我国原子能领域事业的健康可持续发展奠定基础。

一、《原子能法》将奠定我国原子能领域事业法律基础

尽管,近30多年来我国在原子能领域出台了一系列的法律法规,有效促进了原子能事业的发展。但是,已有的法律法规的层级和效力均较低,该领域的基础性“母法”——《原子能法》长期缺失。

《原子能法》作为我国原子能领域的基础性法律和涉核法律法规体系的顶层法律,自1984年启动起草工作以来,多次被列入立法计划,经历了多轮讨论,先后在国家科委、国防科工委、工业和信息化部等部门牵头组织下形成了4版草案,但是由于种种原因又屡屡被搁置,迟迟不能落地。

 

30多年来,我国已经发展成为世界核电大国乃至强国。目前,我国大陆在运营核电机组43座,年发电量位居全球第三;在建核电机组13座,规模位居全球第一;拥有具有自主知识产权的“华龙一号”和CAP1400,三代核电技术的应用已经处于全球领先地位;核技术在工业、农业、医疗健康等非核电领域的应用也快速发展。但是,基础法律的长期缺位已经影响到了整个行业的健康发展。作为国际原子能机构成员国,我国也因此在国际上处于尴尬境地。

近年来,我国核电以及核技术应用产业的快速发展推动涉核领域立法进程加快。2018年1月1日,核安全管理的顶层法律《核安全法》正式实施,其核心是保障核安全、预防与应对核事故、安全利用核能、保护公众和从业人员的安全与健康、保护生态环境等。9月7日公布的十三届全国人大常委会立法规划将原子能法列为一类立法项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议)。9月21日,《原子能法(征求意见稿)》的发布标志着原子能领域的“母法”即将瓜熟蒂落,将为我国原子能领域事业的发展奠定法律基础。既然历尽周折迎来曙光,就更要正视其重大意义,做好后续落实工作,充分发挥其作用。

二、《原子能法》将全面推进我国原子能领域事业发展

《原子能法(征求意见稿)》对原子能科学研究与技术开发、核材料与核燃料循环、原子能利用、安全监督管理、核进出口与国际合作、法律责任等作出了规定。《原子能法》的出台将填补我国在原子能发展基本方针政策、管理体制、研发利用、国际合作等方面的空白,对我国原子能领域事业的发展具有非常深远的影响。

1、夯实核电发展基础增强发展后劲

我国核电产业依托“引进-消化-吸收-再创新”的发展路径取得了巨大成就,已经形成了较为完整的产业体系,具备了较强的产业竞争优势。征求意见稿对原子能领域的科研创新、人才培养、产业发展军作出了相应的规定,引导我国核电产业实施创新驱动、实现全链发展,对夯实产业发展基础、增强发展后劲具有重要意义。

征求意见稿强调了研发创新和人才培养。提出“国家加强原子能科学研究与技术开发,强化基础研究,探索前沿技术,促进原子能领域专业人才队伍建设”的基本要求,并对科技发展规划设计、科技平台建设、技术创新推进、科研经费投入作出了规定。这些规定有利于我国原子能领域进一步加强基础研究、创新投入和人才培养,有效夯实产业的发展基础。

 

征求意见稿明确要补齐产业发展短板。我国在核电站设计、系统控制、装备制造、核燃料生产和运营管理等方面均具备一定优势。但是,乏燃料后处理等环节仍然较为薄弱。征求意见稿提出建立核燃料循环体系、实行乏燃料循环利用、妥善处理处置放射性废物。这些规定能够促进产业加快补齐发展短板,提升整个核电产业的竞争力,增强产业发展后劲。

2、加快推动我国核电产业“走出去”

 

核电已经成为继高铁之后,我国装备制造“走出去”的又一张靓丽名片。近年来,“华龙一号”正积极开拓国际市场。除了在建的巴基斯坦卡拉奇项目,英国的布拉德韦尔B项目也将采用“华龙一号”。我国已经与阿根廷、巴西、土耳其、罗马尼亚、南非、沙特、捷克、肯尼亚等国家签署了核电合作谅解备忘录或合作意向书。

此次,征求意见稿专门针对核进出口与国际合作做出了相关规定,鼓励和支持企业积极有序参与国际市场开发,推动核电、核燃料及相关设备和技术服务出口。这是我国首次以法律形式对核电国际合作做出规定,使得核电对外合作有法可依,对加快推动核电产业“走出去”具有重要意义。

3、促进军民融合和核技术应用推广

我国原子能的利用源于军事,兴于核电。但是,核技术在工业、农业、医疗健康、公共安全、环保等各领域均发挥着重要应用。近年来,我国大力推进军民融合,核技术应用产业得到快速发展。根据中国同辐协会的统计数据,2010-2015年我国核技术应用产业产值从1000亿元增长至3000亿元,5年增长了200%。但是,与发达国家相比我国核技术应用产业仍存在巨大差距。2015年,我国核技术应用产业产值占GDP比重仅为0.44%,而同期美国等发达国家该比例为4%-5%。若参照发达国家的水平,我国核技术应用产业潜在市场规模超过3万亿元,未来成长空间巨大。

 

此次,征求意见稿对推进军民融合和核技术应用均作了相应规定。明确指出原子能科技与产业发展坚持军民融合,发挥市场配置资源的作用推动军民融合深度发展。鼓励和支持核技术在工业、农业、国防、生物、医疗、环境保护等领域的应用,支持核反应堆在科研以及动力、供热、海水淡化、制氢、同位素生产等领域的综合应用。这些规定明确了核技术应用的方向,为加快核技术在各个领域的推广应用提供了法律和制度基础,对于释放核技术应用产业万亿级的潜能具有重要的促进作用。

4、有效促进公众教育和公众参与

由于公众对核技术应用的理解普遍集中在军事领域,所以对于核技术具有天然的恐惧。随着我国核工业的迅速发展,公众对于核知识的认识需求也在不断提高。但是,我国在该领域的公众教育、知识普及和宣传工作严重滞后,在涉核项目信息公开和公众参与方面所做工作严重不足。加之,历史上几次重大核电站事故的影响,使得核在公众心目中更加具有神秘性和危险性,以至于谈核色变。近年来邻避效应越来越突出,开展涉核项目的阻力非常大。

 

此次,征求意见稿对于原子能知识宣传教育和公众参与也做了相关规定。指出有关国家机关、企业事业单位应当依法做好原子能研究、开发、利用活动中安全监督管理、环境影响评定等方面的信息公开工作,加强与公众的沟通,征求利益相关方的意见,并以适当形式反馈。鼓励和支持原子能知识的宣传教育,普及原子能科学知识。这些规定对于加强该领域公众教育和公众参与具有重要的引导作用,为核工业发展获取公众支持奠定基础。

5、加快社会资本进入原子能领域

 

由于行业的特殊性,原子能领域的投资门槛很高,以往社会资本很难进入。但是,随着我国核电产业的快速发展以及核技术应用产业的逐步成长,社会资本参与产业链条分工已经成为必然趋势。

此次,征求意见稿提出国家鼓励社会资本投入核燃料循环产业,有效利用资本市场,逐步形成核燃料循环产业多元化投入机制。该规定在法律层面为社会资本参与核电产业链提供了依据。另外,随着国家对原子能投资领域的放开,社会资本参与核技术应用产业的机会更多。社会资本的参与也会进一步加快核技术在民用领域的应用推广。

三、完善配套体系有效释放《原子能法》的影响

《原子能法》为我国原子能事业发展奠定了法律基础,也带来了众多机遇。不过要充分释放该法的影响力,还应加快完善配套体系。

一是,加快完善相关配套法律法规。首先,《原子能法》与《核安全法》等法律法规在不同层面存在一定交叉,在实施过程中要做好协同。其次,《原子能法》是基础性法律,出台后应以其为基础做好现有法律法规的修订。再次,梳理原子能法律法规体系尚处于空白的领域,以《原子能法》为基础加快完善。

二是,加快构建配套的监督管理体系。征求意见稿明确国务院核工业主管部门负责原子能研究、开发和利用活动的监督管理;国家设立核事故应急协调委员会,组织协调全国核事故应急管理工作。但是,原子能领域涉及的监督管理部门众多,涵盖国防、应急管理、能源、环保、公安、卫生、科技、教育、交通运输等有关主管部门和机构。因此,应捋顺各机构在原子能监管中的职责,形成完善的管理体系,保证各部门各司其职落实职责。同时,也要进一步明晰监管部门渎职和违规的责任。

三是,加快完善核事故风险保障机制。涉核项目的风险和责任比普通行业重大。尽管,我国已经在核事故风险保障方面进行了很多探索,并在《核安全法》等法律法规中做了规定。但是,目前核风险的整体承保能力尚不足,赔偿限额仍较低。我国应进一步以《原子能法》和《核安全法》为基础加快出台专门的法律法规,加快推出核保险巨灾责任准备金制度,建立核保险基金、核巨灾保险体系等,完善核风险保障机制。

四是,健全信息披露、加强公众参与和公众教育。由监管机构建立统一的信息网络平台,强制要求涉核项目及时披露相关信息,并定期公布相关项目的环境监测数据。通过常态化的新闻发布会与媒体沟通、召开听证会向公众释疑,确保公众能够及时、全面地了解项目的建设和运营信息,参与涉及自身利益的项目决策。以政府、企业、学校和非政府组织为主体,积极利用线上、线下相结合的方式开展原子能科普宣传,组织公众参观核电站等涉核项目,逐渐消除公众“恐核”心理。

 

 

《中华人民共和国原子能法(征求意见稿)》正在征求意见,截止日期2018年10月19日。

网址:中国政府法制信息网http://zqyj.chinalaw.gov.cn/index

 

银湖新能源战略研究中心,是由中国广核新能源控股有限公司发起倡议,特变电工新疆新能源有限公司、明阳智慧能源集团股份公司、北京首航艾启威节能技术股份有限公司3家企业附议,依托国家高端智库中国(深圳)综合开发研究院成立的具有公信力、开放性、权威性、独立性的研究平台。

银湖新能源战略研究中心是新能源产业链上下游机构利用各自优势共建的新型智库,立足于新能源领域公共政策研究,致力于成为响应国家新能源产业发展战略、引导行业发展的战略平台和能源革命的践行者。