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综研观察|深圳保税区域改革④:管理体制既要行政统筹,更要利益统筹


“促进深圳保税区域走在全面开放最前列”系列之四

深圳保税区域改革④:管理体制既要行政统筹,更要利益统筹

 

彭坚 中国(深圳)综合开发研究院产业发展和城市规划中心主任

保税区域作为承载特殊功能政策、由海关实施封闭监管的特殊经济园区,发展转型涉及的相关主体较之一般产业园区更多,打造国际一流投资环境涉及的各项事务更加综合复杂,建立高效的管理体制需要因时因地而为。构建推动开放经济高质量发展的管理体制机制,是当下促进深圳保税区域转型升级的重要攻坚突破点。

一、管理体制的变迁基本适应发展阶段演进需要

为适应保税区域初期阶段大开发大建设和构建外向型经济体系的需要,深圳市建立了集中、精简、高效的政府派出机构管理体制。上世纪90年代,市政府批准在沙保(a)、福保、盐保分别设立保税区管理局;2001年,三个管理局合并为深圳市保税区管理局,统一代表市政府管理福保、盐综保(b)的开发、建设、运营及各项行政事务。2000年,市政府出台《深圳出口加工区若干规定》并设立加工区管理委员会,负责管理出口加工区的行政事务。

伴随着保税区域逐步融入主城发展,产业集聚带动城市治理、社会管理事务增加,过去相对精简的管理体制难以适应发展需要。为此,顺应全国开发区体制机制改革总体趋向,深圳市与时俱进地探索建立行政区和法定机构管理体制,在2009年大部制改革中撤销了市保税区管理局,福保、盐综保的产业主管部门转为市经贸信息委保税经济处;园区城市和社会管理事务按照事权划分,由相关市直部门和辖区政府分别负责。出口加工区转由坪山新区(2016年设立坪山区)管理。国务院批复设立前海湾保税港区后,市政府根据相关批复要求和《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》,设立了全国首个法定机构前海湾保税港区管理局,对园区行使法定管理权限。

a, “沙保”、“福保”、“盐保”分别指沙头角保税区、福田保税区和盐田港保税区(后批准置换为盐田港保税物流园区)。

b, “盐综保”指“盐田综合保税区”。2014年沙保和盐保经国务院批准整合升级,设立为盐田综合保税区。

二、现有管理体制已难适应担当新时代尖兵要求

当前,全国已步入推动高质量发展的新时代。以新一轮开放参与全球合作与竞争、引领人类命运共同体建设和应对全球贸易保护主义挑战,成为新时期的重大国家战略。粤港澳大湾区建设全面提速,要求全面准确贯彻“一国两制”方针,充分发挥粤港澳综合优势,加快构建与国际接轨的开放型经济新体制,建设“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊。深圳保税区域作为深港合作前沿和独特功能载体,在提升开放经济能级、推动深港深度合作、“走出去”、探索国际经贸新规则和建设自由贸易港(区)等领域责无旁贷的承担尖兵角色,这对区域发展的战略性、协同性和工作统筹性提出了更高要求。

时至今日,保税区域的管理体制越来越难以适应上述发展要求:

一是管理服务效能待提升。尽管深圳市已经成立海关特殊监管区域发展领导小组,但其并非实职机构,且实行季度例会制。面对瞬息万变的市场,缺乏针对重点事项、紧急事项的“Just In Time”统筹协调和常态化快速反应机制。福保、盐综保的产业主管部门由局级单位转为处级单位,对相关部门的协调权限有所不足。前海湾保税港区在条例上由管理局主管,由于历史原因现由招商局保税物流公司代运营。企业面临产业、建设、安全、配套等发展问题时经常遇到多头管理,解决问题费时费力费钱,“一站式”服务效能亟待进一步提高。

二是利益关联方统筹不足。对辖区政府统筹不足。辖区政府是保税区域投资环境建设的重要关联方,现有体制虽在组织上统筹了辖区政府的职责,但尚未真正调动其实际参与的积极性。在保税区域属地发展中,辖区政府的行政管理服务职责现由职能局的相关科室承担,服务协调实效有限。对联检单位统筹不足。保税区域产业创新进展与通关监管创新成效具有显著正相关性,但监管创新的谅解、资源保障和考核机制仍未有效建立。对核心单位统筹不足。在未来的全球竞合中,盐综保、前海湾保税港区亟待强化“区港联动”、探索建设自由贸易港(区),这要求分别与市属国企盐田港集团及其参股的盐田国际、与央企招商局集团建立更紧密的精诚合作体制机制。福保、出口加工区则需分别与深港科技创新特别合作区、坪山高新区开展“双自联动”,迫切要求与相关主体实施无缝衔接合作。

三、构建行政统筹与利益统筹相结合的管理体制

构建适应新发展阶段的保税区域管理体制,实质上是一场优化政府与市场关系的攻坚战。在现行市区财税体制下,辖区政府是独立的利益主体,有自身的考核目标和利益诉求。保税区域是一个准公共品,由于其全封闭性和业态特点,在辖区布局发展客观上造成了区政府打造高品质产城融合环境、提升城市治理水平的难点,区政府承担了放弃更高土地利用价值项目的较大机会成本。这些在现行管理体制下尚未得到合理考虑。作为部级机构直属的属地联检单位,作为央企的招商局集团,作为市属国企的盐田港集团等,均有各自相对独立的上级考核和业务发展诉求。若将市政府作为“政府”,将辖区政府、海关、相关核心企业统视为“市场”主体,则实际存在由保税区域不同层次、不同性质管理服务机构所组成的“政府”与“市场”关系。

与一些领域市场化过度、市场化不当所不同,保税区域管理体制的问题更多是市场化不足所致。妥善处理这对政府市场关系,不仅需要加强行政统筹,更需要遵循市场化导向,构建相关方紧密协作参与的利益统筹机制,否则难以真正取得实效,支撑新的发展目标。从兄弟城市经验看,既有管理体制行政统筹的实践,更有利益统筹的探索。上海市2009年成立了上海综合保税区管理委员会(后更名为自贸试验区管委会),作为市政府的派出机构,与浦东新区合署办公。市政府委托浦东新区管理管委会的人财物,数个副主任兼任浦东新区副区长,形成助推全市自贸片区一盘棋发展的行政统筹和特色化利益统筹体制。厦门市政府于2015年主导组建了由厦门港务控股集团、厦门信息集团、厦门海关、厦门国检等单位共同出资的自贸试验区电子口岸有限公司,以资本纽带建立了政府与关检合作的利益共同体,助力营造国际一流营商环境。

面对新形势和新使命,深圳保税区域仍然大有希望,大有可为。为充分实现这一目标,建议深圳按照“走在最前列、勇当尖兵”的要求,探索打造“统分结合”、“利益共享”的保税区域管理体制:

一是进一步强化行政统筹。在深圳市海关特殊监管区域发展领导小组领导下,建立市级层面的保税区域统一管理机构,集中统一行使所有园区的规划、建设、发展和管理服务职能。借鉴外部有益经验,在政府派出机构(如深圳市保税区域管理委员会)、法定机构等多种选项下探索更加适合现阶段发展要求的实现形式。在统一管理机构中,将与保税区域紧密联动的其他区域开发运营主体纳为权责单位。

二是全方位探索利益统筹。加强市区利益统筹。按照强区扩权和“放管服”改革导向,围绕辖区服务保税区域发展工作进一步下沉事权和财权,在市对区转移支付中增列保税区域发展专项。借鉴天津经验,保税区域内形成的各项地方级税收,市区分成进一步向辖区倾斜。加强市部利益统筹。增强市区政府与海关等联检单位、招商局集团的互信和精诚合作,明确较高层级的对接主体和权责清单,对其合理诉求进行及时、灵活响应,探索更加广阔的利益统筹时间、空间制度安排。加强市企利益统筹。针对与保税区域联动发展相关的开发运营市场主体,可在重点项目安排、“一企一策”支持、合作机遇嫁接等方面制定更具激励性的实施方案。在上述利益统筹的同时,也需要围绕责任主体的贸易便利化举措、服务时限优化、重点项目建设等切实制定配套的激励约束长效机制。

除此之外,在“行政、利益”双统筹管理体制有效运作的基础上,要大力培育形成各单位的发展真心、协作真情和改革真章,切实破除本位思维和得过且过思维,推动“被动式”管理统筹向主动服务全市保税区域一盘棋发展的“大局思维”和行动自觉转变,真正树立社会主义市场经济导向的保税区域体制机制改革典范。

深圳保税区域改革④:管理体制既要行政统筹,更要利益统筹