新技术从实验室走向市场，越来越依赖真实场景完成验证、迭代和规模化应用。海南自贸港建设以来，围绕消费服务、生命健康、商业航天、深海科技、现代种业等领域，形成了一批具有鲜明特色和开放试验价值的应用场景。2025年11月，国务院办公厅印发《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》。同年12月，海南自贸港全岛封关运作启动。场景培育政策与封关制度在同一时期叠加，海南场景在产业培育之外，有望承担更多规则试验功能。“十五五”时期，海南可结合各类场景的实际需求，探索准入、数据、测试、采购、保险、监管等机制协同创新，在服务特色产业发展的同时，为国家稳步扩大制度型开放积累实践经验。

一、场景能级跃升对制度供给提出更高要求

经过多年培育，海南特色场景已由设施建设和政策导入阶段逐步进入规模化运营阶段，在扩大内需、健康中国、航天强国、海洋强国和种业振兴等国家重大战略部署中承担的功能日益突出。

消费和健康服务场景持续扩容。离岛免税新政扩大免税品类，允许国内商品进店销售。2026年上半年，海南离岛免税购物金额199.2亿元，同比增长18.8%。同期博鳌乐城接待医疗旅游64.08万人次，同比增长133.39%，累计引进特许药械超过560款。

科技和产业场景加快集聚。海南商业航天发射场截至2026年8月连续成功完成21次发射，3号、4号工位力争年内建成，卫星超级工厂进入试生产。三亚崖州湾科技城集聚涉海企业3153家，海南提出到2030年深海科技产业营收力争达到500亿元。全国审定农作物新品种七成以上经过南繁，2025年南繁种业产值突破200亿元。

//图1 海南五类特色场景与国家战略对应关系示意图

进入规模化运营阶段后，场景发展面临的问题更多集中在制度层面。商业航天由单次发射转向高频发射，对许可审批衔接、保险保障和风险分担机制提出持续性要求。深海装备由样机试验走向工程应用，需要检测认证和首批应用有效衔接。南繁育种由利用国内资源向配置全球种质资源拓展，对引种检疫和品种保护的要求随之提高。离岛免税和医疗健康服务规模扩大后，消费和临床数据的合规利用也逐步提上日程。场景发展对制度供给的依赖明显增强。

二、封关运作赋予海南先行先试独特优势

场景制度需求的集中释放，与海南封关后的制度条件形成呼应。当前各地加快开放场景资源，北京、广东先后组建商业航天保险共保体，深圳、合肥、成都在人工智能、量子科技、生物医药中试等领域推出风险共担安排。相比之下，海南的独特优势主要体现在制度层面。

一是封关运作形成清晰可控的试验边界。海南是相对独立的地理单元，封关后实行“一线放开、二线管住、岛内自由”，“零关税”商品税目比例由21%提高到74%。规则在岛内试行，风险易于隔离，效果便于评估。

二是自贸港立法权为场景规则提供法治通道。《海南自由贸易港法》实施五年来，海南制定57件自贸港法规，其中23件涉及变通63部法律、行政法规的有关规定。具备条件的成熟做法，可以通过自贸港法规等形式予以固化。

三是先行实践积累了制度创新和推广经验。博鳌乐城形成“特许准入、临床使用、真实世界数据、国内注册”的完整链条，已有26款特许药械借此加速在国内获批上市，5款药品纳入国家医保或商保目录。三亚设立海试保险风险共担资金池，保费较市场同类报价低20%以上。海南已具备在场景中试行规则、形成可复制推广的制度经验。

//图2 封关运作下海南场景规则先行探索的逻辑示意图

三、准入与监管变革加速新技术走向规模化应用

跳出海南看，场景之间的竞争正越来越多地体现为制度环境的竞争。

从国家政策导向看，国办实施意见提出完善新业态新领域市场准入制度，开展监管压力测试，探索空天、深海等新型要素市场化配置。党的二十届三中全会提出稳步扩大制度型开放，准入、数据、标准、监管等边境后规则，需要在真实场景中检验可行性和风险边界。

从国际经验看，主要经济体正加快以制度调整抢占前沿领域发展先机。2025年8月，美国出台促进商业航天竞争的行政令，要求简化发射和再入许可程序，重新评估商业发射许可规则，以适应可重复使用火箭的高频发射需求。欧盟人工智能法要求成员国建立国家级人工智能监管沙盒，并在2027年8月前投入运行，允许创新产品在监管框架下开展测试。规则的确定性、灵活性和国际兼容性，正成为吸引前沿企业布局的重要因素。

从场景演进看，航天育种连接商业航天与南繁，深海生物资源开发连接深海与生物医药，健康服务连接乐城与离岛免税，跨场景融合对监管协同提出更高要求。单一环节、单一部门的政策突破已难以满足需要，准入、测试、数据、保险等机制需要围绕具体场景统筹设计、协同推进。

//图3 场景开放全链条制度机制示意图

四、以场景开放牵引制度集成创新

一是以重大场景为单元集成制度供给。围绕商业航天、深海科技、南繁种业、乐城医疗、离岛免税等重点场景，梳理准入、测试、数据、认证、采购、保险等制度需求，形成差异化制度安排。地方权限范围内通过自贸港法规、地方标准和流程优化推进；涉及国家事权的，按场景形成试点方案，争取国家授权或试点支持。

二是探索“一次测试、多场景复用”，减少重复验证。针对深海装备、商业航天等测试成本高、周期长的领域，加强监管部门、检测机构和科研平台之间的标准衔接。在技术标准一致、法定程序允许的前提下，探索测试数据和检测结果在技术评价、产品认证等环节共享使用。

三是拓展场景数据的制度化应用。借鉴乐城真实世界数据支持药械注册审评的机制，研究深海海试、航天飞行、南繁育种等场景数据用于研发验证、产品评价和标准制定的规则。依托可信数据空间等载体，在符合数据分类分级和跨境管理要求的前提下，探索境内外机构开展联合研发、数据分析等应用，提升场景数据开发利用水平。

四是以首试首用拓宽创新产品市场入口。发挥政府采购示范作用，鼓励国有企业、科研平台和公共服务机构开放应用场景，在海洋监测、公共卫生、应急管理等领域为新技术新产品提供应用机会。用好合作创新采购、示范应用等政策工具，形成首批用户和应用反馈。结合封关运作条件，研究境外创新样机入岛测试、复运出境等便利化安排。

五是完善高风险创新活动风险分担机制。总结崖州湾海试设备风险共担实践，针对深海装备、商业航天等领域，探索风险共担资金、保险共保等机制；对符合条件的装备，做好与首台（套）重大技术装备保险补偿政策衔接。

六是推动场景经验向制度规则转化。将成熟有效做法通过自贸港法规、地方标准、管理规范等形式予以固化；对涉及国家事权且具有推广价值的改革，形成可评估、可复制的试点方案。依托RCEP和中国—东盟等合作平台，加强标准、检测认证和数据治理等领域交流衔接。

//图4 海南场景开放与制度开放协同推进框架图

五、结语

场景资源可以在多地培育，经过真实场景检验、能够向全国输出的规则更为稀缺。封关运作后，海南有望以制度开放护航场景开放，推动场景从承载项目向产出规则延伸，为全国稳步扩大制度型开放探索更多可复制的实践经验。