以高水平开放为引领 深入实施自贸试验区提升战略

作者:余宗良 申婷

时间:2023-09-29 16:23

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以开放促进改革、促发展、促创新,是中国经济增长的重要经验。建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。在自贸试验区建设十周年之际,习近平总书记再次强调,深入实施自贸试验区提升战略,勇做开拓进取、攻坚克难的先锋,在更广领域、更深层次开展探索,努力建设更高水平自贸试验区。要坚持党的全面领导,坚持以高水平开放为引领、以制度创新为核心,统筹发展和安全,高标准对接国际经贸规则,深入推进制度型开放,加强改革整体谋划和系统集成,推动全产业链创新发展,让自贸试验区更好发挥示范作用。这意味着,开放、制度创新、先锋、示范等是自贸试验区建设要坚守的关键词,建设更高水平的自贸试验区需要以高水平开放为引领。

一、经验简要总结

自贸试验区建设十周年,从开放布局、开放范围、开放层次等方面探索出了一系列可复制可推广的经验举措,成为了新时代改革开放的高地,不断“为国家试制度、为地方谋发展、为经济创活力”。

(一)在开放空间范围及布局上。自2013年中国第一个自贸试验区在上海挂牌运行,十年来,经过六次扩容,我国共设立21个自贸试验区,协同粤港澳大湾区、长三角、京津冀、西北大开发、东北振兴等区域发展战略,形成了从沿海向内陆,覆盖东西南北中的改革开放创新格局。

(二)在开放领域及范围上。自贸试验区服务贸易与货物贸易领域开放持续扩大,以不到全国4‰的国土面积,完成了占全国17.6%的外商投资和14.7%的进出口总额。最新版自贸试验区外资准入负面清单施行,实现了制造业条目清零、服务业持续扩大开放。自贸试验区实际使用外资在全国占比逐年递增,2022年,21家自贸试验区实际使用外资2225.2亿元,占全国的18.1%。其中,高技术产业实际使用外资863.4亿元,同比增长53.2%。同时,不断创新提升贸易自由化便利化举措,截至2022年底,实现进出口总额达7.5万亿元。

(三)在开放层次上。自贸试验区不断推进边境后规则创新,推进深层次改革,发挥制度创新“头雁”效应,如政府职能转变、金融服务实体经济等方面实践了很多首创性改革,尤其是在简政放权、转变政府职能、知识产权、完善事中事后监管制度等方面。截至2022年底,各省、自治区、直辖市已经累计向自贸试验区下放了超过5400项的省级管理权限,大幅减少了审批层级。

二、几点困境

十年来,虽然自贸试验区建设以开放为引领,以制度创新为核心,累计向全国复制推广302项制度创新成果,并且各大自贸试验区积极探索特色化的发展经验,如广东自贸试验区的粤港澳合作、福建自贸试验区突出两岸合作,浙江自贸试验区围绕油品全产业链等开放创新,但是仍然存在一些困境。

(一)更高水平上,“小修小补”式开放举措趋多,整体谋划及系统集成的开放举措有待加强   

目前,自贸试验区开放举措碎片化、非关键性的制度微调趋多,“碎片化”改革趋多,属于程序性或者技术性的及“放管服”等领域的便利化措施趋多,同质化、重复化的改革趋多,改革方案及规划趋多。这意味着,自贸试验区开放的集成性、系统性创新、原创性精准性的开放举措、重大突破性引领性的高水平开放仍然有待加快加强。

(二)更深层次上,地方竞争性的产业补贴政策趋多,对标高标准国际经贸规则的压力测试制度创新有待加强

鉴于传统的GDP至上路径依赖及地方竞争性体制,各自贸试验区纷纷出台产业补贴政策,这未必符合其“为国家试制度”的使命担当和建设全国统一大市场以及高标准市场体系的精神。同时,从对接高水平国际贸易规则来看,自贸试验区在知识产权、竞争中立、政府采购、监管一致性、数字贸易、环境保护等边境后措施开放方面相对滞后,在软性基础设施建设和开放性配套政策协调方面也存在较大差距,亟待与国际先进的技术标准和法规接轨,减少国际经贸规则制度对接的障碍。

(三)更大范围上,自贸试验区数量少、空间范围小并且相互间联动性不强,更优布局和更广范围的试验空间有待拓展

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目前,在全国已设立了21 个自贸区,计54个片区。为了控制区域范围,国家除了海南自由贸易港和上海临港新片区外,各地自贸区均控制在120平方公里以内。但是这些片区大多数是建成区,可开发空间狭小,应探索的开放举措缺乏试用场景或者见效慢。同时,各大片区分散,空间不连片,影响了开放制度试验的集成效应。还有,在布局上,有些重要区域如新疆、内蒙古等丝绸之路经济带的重要建设区域仍然缺失自贸试验区布局。

三、几点建议

党的二十大提出,实施自贸试验区提升战略。当下,国家主要领导人再次强调,新征程上,要在全面总结十年建设经验基础上,深入实施自贸试验区提升战略,并指出要坚持以高水平开放为引领,在更广领域、更深层次开展探索,努力建设更高水平自贸试验区。

(一)突出更高水平的开放,因地制宜探索多元制度创新

探索实施更高水平的开放举措,制度创新要集成性、精准性、差异性、突破性、微创新并行,因地制宜积极探索多元化创新,以适应多种制度需求。集成性制度创新强调“从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期”出发,进一步加强制度创新的系统性和集成性,提高各项制度创新之间的内在联系和关联性;精准性制度创新强调站在“企业侧”“群众侧”的角度,顺应当前新产业、新模式、新业态不断涌现的态势,以问题导向、链条导向进行改革,从企业和社会的实际需求出发开展制度创新,破除市场准入的隐形壁垒和企业健康发展的阻梗;突破性制度创新强调对标国际高标准经贸规则及全球一流的自由贸易试验区,加大对重点领域的突破性创新力度,选择若干重点领域、焦点难点问题开展高水平的压力测试和风险测试;差异化创新聚焦自贸试验区的差异化功能定位、发展基础和个性化诉求,建立差异化的制度供给机制,结合地方特点深入开展差别化探索,在目标任务、创新手段、试验重点、考核评估等资源配置上应体现不同自贸试验区的特色,形成优势互补、错位发展的自贸试验区发展格局,避免同质化。

(二)突出更深层次的开放,加快最高标准国际经贸规则的对标试错、对接转化和复制推广

进一步发挥自贸试验区的国际高标准经贸规则压力测试区功能,不断加大金融等服务业领域和边境后举措的开放力度,先行先试多边、双边经贸协定中的焦点难点问题,探索建设更加符合国际惯例的高标准制度规则体系。按照先易后难、求同存异的原则,依托我国的超大市场规模场景优势,加强与CPTPP、USMCA等国际高标准经贸规则尤其是服务贸易领域和边境后规则对接的同时,更要因地制宜将之转化或内化成国内规则,把场景优势、实践优势转变成规则优势。加强复制推广,将自贸试验区行之有效的制度创新尽快转化成区域规则、国家规则,建立健全自贸试验区制度创新快速复制推广、区域合作发展及利益共享、区域联动发展机制,引领全国统一大市场建设。复制推广的内容应从单项试验举措、最佳实践案例向改革开放模式、接轨国际规则、立法转化等更高层面、更一般性转变,在全国范围内采取多种方式复制推广,加快释放和共享自贸试验区的制度创新红利。

(三)突出更大范围的开放,加快推进自贸试验区扩容

自贸试验区的改革不是“做盆景”而是“种苗圃”,改革要惠及更大范围。顺应制度型开放和产业发展的新特点、新趋势,围绕构建更高水平开放型经济新体制,服务于“一带一路”建设,围绕构建国家开放发展新格局及区域重大战略,加快推进自贸试验区扩容,对现有自贸试验区进行扩区并可考虑新设一批自贸试验区齐头并进,扩大试验范围,不断优化布局,赋予更大的改革自主权,支持开展更大范围、更宽领域、更深层次的改革探索,释放出自贸试验区增长极、引领区的作用,进一步打造“雁阵引领、东中西协调、陆海统筹”的对外开放新格局,推动形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局,进一步培育和打造国际合作与竞争新优势,为国内国际双循环提供重要支撑。

(四)突出更强保障的开放,破除体制机制梗阻

理顺更高位阶集中归口管理和部门协调推进的关系,探索设立更具能级的高位阶制度创新主体,配置相关权限。同时,要强化“谁的事权谁大胆闯大胆试”的权责对应关系,应强化自贸试验区改革事权归属主体包括中央部委的责任主体意识和担当,强化具体改革事项归属部门的牵头责任,加强各部委、司局间的充分对接和协同,减少层层上报和审批的协调成本。此外,自贸试验区先行先试权需要法律的赋予,应进一步理顺立法和政策的关系,构建中央统一立法和地方完善配套的法律+政策之制度体系。

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