“战疫”思考：应将韧性城市纳入“十四五”规划体系

今春的新冠病毒疫情在一段时间内阻断了人流、物流，影响到我们正常的生活和生产，并将在较长时间内影响全国和全世界的经济活动。如何缓解类似突发公共事件给城市发展带来的影响与冲击，激起了社会各界对城市风险防控的反思，建设“韧性城市”增强城市“韧性”因而更显重要和紧迫。韧性城市建设是项系统性工程，涉及到城市发展诸多领域。我国正处于“十四五”规划体系制定阶段，是全局性、综合性、引领性的中长期规划，规划体系若能重视韧性城市理念并统筹布局实施战略，将顺势推动韧性城市建设。

一，何谓“韧性城市”？

所谓“韧性”指恢复力、适应力，自上世纪后期以来，学者们对韧性的研究逐渐从物理学领域拓展到生态系统，并逐步与可持续发展理念融合，应用于经济、社会、环境系统。随着城市化进程的加快，城市作为开放的复杂系统面临的不确定性因素和未知风险也不断增加，如何提升城市预见性和应对能力，“韧性城市”便应运而生，指面对冲击和压力，能够保持其主要特征和功能不受明显影响的城市。韧性城市具有足够的韧性，整个城市系统具有较好的抗压性与恢复性。

目前各界对韧性城市的内涵界定存在一定差异。卡特等学者从气候灾害、经济、社区、组织政策和基础设施等方面建立了韧性城市评价标准；美国洛克菲勒基金会从领导力及策略、健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境4个维度衡量韧性城市的灵活性、冗余性、鲁棒性、智谋性、反思性、包容性和综合性；国际标准化组织城市可持续发展技术委员会认为韧性城市能够及时有效地抵御、吸收、容纳、适应、改造和恢复灾害和冲击的影响，并在面临危险、冲击和压力时仍然能够繁荣。本文认为，韧性城市不应局限于防灾减灾领域的应急管理，其内涵应涉及环境、经济、社会等各个领域，注重通过软硬件结合、各部门相互协调、多级联动的协同共治，以维持城市系统在复杂突发情况下的良性运行。

二，疫情考验城市韧性

新冠病毒疫情对中国的所有城市都是一次抗压性与恢复力的测试，不同的城市因基础设施、公共服务能力和城市治理能力不同，面临的考验也不尽相同。全国31个省（区、市）先后启动重大突发公共卫生事件一级响应，禁止聚众、交通管制、单位延工、学校延假、商场停业、小区封闭等一系列措施陆续实施，交通、工作、社交、娱乐、旅游等都按下了暂停键。整个春运，全国铁路、道路、水路、民航累计发送旅客比去年同期下降50.3%；因延迟复工中国部分汽车零部件供应中断，现代、雷诺三星、起亚等汽车厂被迫暂停部分生产线；就连原定2月在巴塞罗那举行的世界移动通信大会也因疫情取消；同时又面临界一线防控人员不足和卫生应急物资紧缺等多方压力……对城市当下的正常运转和一定时期内经济发展带来了严峻挑战，考验着城市的韧性。

三，国内外“韧性城市”建设情况如何？

当前，国内外城市已经陆续开展了韧性城市建设实践。相对而言，发达国家城市推进更快，己经深入到规划、实施和政策的各个层面。伦敦出台了《管理风险和增强韧性》政策报告，重点提升抗洪水、干旱等风险的能力。纽约则在遭遇罕见的“桑迪”飓风袭击后，推出了《一个更强大、更具韧性的纽约》实施计划，重点防控洪水和风暴潮。此外，国际组织在韧性城市建设过程中发挥了重要作用，如：联合国减灾署的“让城市具有韧性”计划、洛克菲勒基金的“全球100 个韧性城市”计划，集合了全球范围内众多城市共同努力，协同推进韧性城市建设。

在我国，韧性城市建设处于起步阶段，近几年有所加速。义乌、德阳、海盐和黄石四座城市入选了“全球100韧性城市”，在相关技术和资源支持下，制订和实施了韧性计划，以提升城市抵御外来冲击和灾害的能力。北京也正着手推进相关战略，已完成了《北京韧性城市规划纲要研究》，也是国内首个将“韧性城市”建设纳入城市总规的城市。

纵观国内外韧性城市的实践，从领域来看，主要涉及地质灾害、气候灾害等防灾减灾领域，较少涉及公共卫生安全、社会异常事件等领域；从建设路径来看，更侧重直接风险防范、空间规划和硬件设施完善、个别部门能力提升，而对间接风险防控、系统的规划制度、部门联动机制重视不够。

四，应将“韧性城市”建设纳入“十四五”规划体系

韧性城市需具备系统性适应能力，这要求城市系统内经济、社会、文化、生态等各功能体系都应具有恢复力、灵活性、冗余性和包容性，需要将韧性城市理念和思维融入到“十四五”规划体系的各个领域。

1、经济韧性

注重构建具有应对外部冲击的能力，以产业多元为基础的经济体系，为城市在遭遇冲击和压力的情况下提供资金保障和物质基础。此次疫情提示，尤其要注重产业链安全，保持供应链弹性，以确保产业不因黑天鹅式风险而陷入供应链断裂，或导致自身产业链外移。同时建立产业间的高效协同机制，以备不时之需的物资供给，此次口罩等抗疫物资“生产战”就提供了很好的案例。

2、设施韧性

建立安全、可靠的应急基础设施体系，将各类灾害防治及相关基础设施建设纳入空间总体规划体系，制订交通物流、市政能源、通讯保障等生命线工程的应急方案和可替代预案，确保满足交通、能源、通讯、垃圾处理等应急需求。并明确体育、文化、展览等大型公共服务场馆的功能应急准备方案。

3、服务韧性

注重能源、水、食物、医疗、就业等满足生存需求等基本公共服务体系的可靠性和包容性。特别是公共卫生服务保障，除基础性的保健服务，需要有医疗能力应对突发性事件。此外，要建立有效机制，在遭遇冲击后启动灵活救助措施，支持民生和就业，提供具有包容性的劳动力政策支持和基本社会保障。

4、治理韧性

强调形成应对社会变化的能力，增强社区归属感，通过社会整合实现自我振兴。应建立公开透明的决策机制，赋权广泛的利益相关方，共同制定应急与恢复计划。充分利用时空大数据让城市快速反应成为可能。注重提升凝聚力与社区认同感，鼓励公众和或民间团体有序参与城市发展和治理。此次疫情发生后，武汉大量志愿服务者的参与，在很大程度承担了城市物资和人员周转的任务。

5、生态韧性

需要有效的自然资源和生态环境保护政策，提升城市自然资产及生态环境应对外部自然灾害的能力。城市空间及基础设施规划中应留有余地，灾害来临后能够自我承受、消化、调整、适应、实现再造和复苏。并且有高效集成的生态监控、维护和更新计划，支撑生态系统和环境资产的管理和修复。

我们不能奢望城市永远不面临风险，但可以通过增强韧性，让城市拥有更强的能力应对突发重大风险和挑战。