厚积蓄势,勇毅勃发 ——写在《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布四周年

大湾区

作者:张玉阁

时间:2023-02-20 11:25

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2019年2月18日,《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布。同年6月香港爆发“反修例风波”,2020年国安法的颁布实施和2021年选举制度的优化,推动香港实现了由乱及治。2020年到2022年,新冠肺炎疫情导致粤港澳通关失常,三地联动较少,粤港澳合作和大湾区建设受到较大影响。尽管如此,粤港澳大湾区建设步伐并未停顿,粤港澳三地既各自推进,又相互协同。突出表现为着力推进粤港澳规则衔接机制对接,积极推进粤港澳合作平台体系化特色化建设,港澳积极主动融入国家发展大局,港澳居民在大湾区内地城市发展日益便利,粤港澳大湾区“硬联通”持续改善。为后疫情时代粤港澳大湾区建设提质提速奠定了坚实的基础。

一、着力推进粤港澳规则衔接机制对接

粤港澳大湾区建设是多个国家发展战略的叠加和综合,具有全球罕见的“一个国家、两种制度、三个关税区、四个中心城市”的独特性。既具有制度优势,但存在要素流动制约。推进粤港澳规则衔接机制对接,就是尽快消除规则机制差异导致的要素流动不畅对区域一体化发展的制约,有效激活粤港澳大湾区“一国两制”独特优势。广义的“规则”指的是人员、货物、资金、数据、技术、规划等各类要素的管理、流动、配置的规则(Rule & Law)、规制(Regulation)、管理(Administration)和标准(Standard)等,既包括要素流动的规则,也包括不同区域之间规则的衔接。“机制”主要是指合作/协同机制,如粤港澳三地政府合作模式及三地市场主体、社会组织等构建的合作机制,是推进规则对接的充分必要条件。规则衔接机制对接主要着眼于要素高效便捷流动的制度安排,不仅包括规则衔接机制对接,还包括不同规则机制的共存、创设新的规则机制等。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布以来,广东省和大湾区内地城市积极出台相关政策,设立相关专责机构,对标港澳规则机制,依托粤港澳合作重大平台和特色平台,有效推进与港澳规则机制深度对接,积累了有益的经验和做法。在此期间,陆续印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面建设前海深港现代服务业合作区改革开放方案》《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》等,对推进粤港澳规则衔接机制对接进行了全面部署。

大湾区内地九市积极出台政策举措,推动与港澳规则衔接机制对接。如2019年12月,珠海出台《珠海经济特区横琴新区港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定》,港澳建筑企业及专业人士经备案即可在横琴便利执业。又如2022年7月南沙在全国范围首创的《广州市南沙区建筑和交通工程专业港澳人才职称评价管理办法(试行)》提出,取得职称证书的港澳人才在内地承接和开展建筑工程项目时,享有与内地工程师相同的资质和待遇。2022年12月,深圳前海法院发布《关于深入推进跨境商事诉讼规则衔接工作指引》及8个配套制度、2册《跨境商事法律规则衔接系列白皮书》;如深圳市前海深港现代服务业合作区管理局与香港特别行政区政府财经事务及库务局联合发布《支持前海深港风投创投联动发展》;横琴创新性实施粤澳共商共建共享共管新体制等。

规则衔接机制对接是长期的、系统的工程,需要久久为功。未来,粤港澳大湾区要继续在现有规则衔接机制对接的成功经验中往前一步,扩大适用范围和覆盖领域,港澳专业人士资格认可范围应从现有的律师、医师、会计等扩大到其他领域。立足粤港澳合作发展新阶段,在横琴、前海、南沙等重大合作平台寻找新“切口”。创新科研要素跨境流动的制度安排,着力解决资金、科研设备、科研数据、人员等跨境流动问题,探索最大力度的科技创新协同机制。

二、推进粤港澳合作平台体系化特色化建设

共建粤港澳合作发展平台是大湾区建设的重要战略部署,也是大湾区建设科技创新、产业协同发展以及制度创新的重要载体。四年来,粤港澳合作发展平台不断取得创新和突破,形成了由横琴、前海、南沙、河套四个重大合作平台,大广海湾经济区、江门银湖湾滨海新区、东莞滨海湾新区等六大特色平台以及其他相关合作平台构成的“4+6+N”多层级、多样化平台体系。

重大合作平台建设创新突破加快。

横琴粤澳深度合作区:横琴是以推动澳门经济适度多元发展为主线的重大合作平台。为落实《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》,深合区重点在科技研发和高端制造、中医药、文旅会展商贸、现代金融等方面深化粤澳合作,“澳门新街坊”项目、横琴·澳门青年创业谷等民生项目稳步推进,澳门居民在横琴发展的生活就业环境进一步优化。粤澳共商共建共管共享的新体制实现新突破,双方积极探索共建管理机构、开发执行机构、收益共享机制。2023年2月,《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》出台,成为深合区制定的首部综合性法规,为合作区长远发展提供制度保障。

前海深港现代服务业合作区。四年来,前海坚持改革开放,制度创新活力充分释放,改革创新经验得到广泛推广。《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》出台后,前海总面积扩展到120.56平方公里。前海以打造全面深化改革创新试验平台、建设高水平对外开放门户枢纽为重点,进一步推进现代服务业创新发展、加快科技发展体制机制改革创新、深化与港澳服务服务贸易自由化、扩大金融业对外开放、提升法律事务对外开放水平等,“扩区”后的前海为深港合作提供更广空间、更足资源、更强动能。

南沙。《粤港澳大湾区发展规划纲要》赋予南沙建设粤港澳全面合作示范区的使命,为落实《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》,南沙围绕航运物流、高端制造、金融商务、科技创新、生命健康五大主导产业深化与港澳及全球合作。在合作体制方面,广州南沙粤港合作咨询委员会的设立是重大的创新突破,咨委会由内地和香港各个相关领域的专家学者和其他人士组成,在建立合作机制、打造集聚平台、推进专项工作等方面取得显著成效。

河套深港科技创新合作区。河套是唯一以科技创新为主题的重大合作平台,在加速深港协同方面,河套落地实施“深港联合政策包”,布局建设粤港澳大湾区量子科学中心等重大项目、构建“湾区芯谷”“量子谷”等重大产业集群,推动国家级科研平台、国际科技组织、香港高校科研机构、国际顶尖研发机构、新型研发机构等集群发展,不断汇聚高端科技创新资源。

特色合作平台建设有序推进。结合不同区域的独特优势,大湾区形成了一批特色合作平台,在不同领域积极对接港澳,打造协同港澳发展的各具特色的重要阵地。

江门大广海湾经济区主要在高端装备制造、生物医药与健康、新材料、清洁能源等产业方面与港澳加强合作。

江门银湖湾滨海新区建设进一步加快,谋划与深圳共建深江经济合作区,核心区项目全面启动并加快推进。

中山翠亨新区以人工智能与数字经济、生物医药、高端装备制造业、现代服务业为重点,积极构建产业合作平台,引进港澳合作项目。

东莞滨海湾新区聚焦新一代信息通信、数字经济、生命健康、未来产业、文旅、现代服务、总部经济等重点领域,积极布局七大战略性新兴产业基地。

佛山南海粤港澳合作高端服务示范区积极探索粤港澳合作体制机制创新,推动粤港澳高端服务与民生领域合作。

佛山顺德粤港澳协同发展合作区以规则相互衔接为重点,进一步推动在产业优化升级、科技创新发展、高端服务贸易、青年创新创业、人文交流融合等领域的协同发展,打造成为佛山顺德参与粤港澳大湾区建设的重要载体。

其他合作平台建设协同推进。除重大合作平台、特色合作平台外,深港口岸经济带、环珠江口100公里“黄金内湾”等平台也积极推进建设,结合自身不同的地理空间优势,这些平台找准自身战略定位,明确与港澳合作的侧重点,在体制机制、产业协同、科技创新、公共服务、生态环境、政策创新等方面逐步实现突破,成为粤港澳合作平台建设体系化、特色化、协同化的有力支撑。

三、港澳积极主动融入国家发展大局

推进粤港澳大湾区建设的主要目的之一,就是支持香港、澳门更好融入国家发展大局,为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用。当前,香港进入由乱到治走向由治及兴的新阶段,港澳积极主动融入国家发展大局,粤港澳大湾区建设形成三地深度协同推进的良好格局。

香港北部都会区建设是粤港澳大湾区建设的重大举措。香港特区政府于2021年10月发布《北部都会区发展策略》,提出建设香港北部成为宜居宜业宜游的都会区,并开拓更多可供居住和产业发展的土地。北部都会区由元朗区和北区两个地方行政区组成,规划面积约300平方千米,规划人口(居住和工作)250万,均为香港现状总量的1/3。北部都会区将发展成为国际创新科技中心、香港第二个经济引擎和宜居宜业社区,与香港国际金融中心所在的维港都会区并驾齐驱。《北部都会区发展策略》还提出“双城三圈”空间规划,分别为深圳湾优质发展圈、港深紧密互动圈、大鹏湾/印洲塘生态康乐旅游圈,覆盖了深圳发展最成熟及发展动力最活跃的都市核心区,以及香港境内城市建设资源正在高速汇集并拥有庞大发展潜力的北部都会区。《北部都会区发展策略》还提出了北部都会区建设的总体构想和十大重点行动方向。

《北部都会区发展策略》是“一国两制”框架下,首份由香港特区政府编制,在空间概念及策略思维上大幅度跨越深港两地行政界线,具有战略性、纲领性、综合性特点的概念性规划,体现了香港的“新发展理念”:空间观念上不再固守维港都会区单一极核,将形成维港都会区和北部都会区两个中心;策略思维上跨越了港深两地行政界线,积极主动与深圳合作、融入大湾区,推动“边界”变“中心”;发展方向上以发展创新科技产业和解决居民住房问题为重点。北部都会区建设有利于解决香港深层次矛盾和问题,对推动香港“一国两制”事业发展新实践、促进香港更好融入国家发展大局、保持香港长期繁荣稳定具有重大意义。目前,特区政府正积极推进北部都会区建设,如加强对北部都会区建设的专门部署,大幅压缩“生地”变“熟地”的时间;强化建设北部都会区的治理体系,成立“北部都会区督导委员会”和“北部都会区咨询委员会”;以“国际创科新城”为主题,充分利用边境优势,与深圳创科产业集中地协同发展。

《香港创新科技发展蓝图》规划区域科创合作。2022年12月,香港特区政府颁布的《香港创新科技发展蓝图》,是一份兼具战略性、系统性、突破性和可操作性的发展规划。战略性体现在提出要推动香港与内地创新体系接轨,融入国家发展大局;系统性体现在提出八大策略,包含了基础研究、成果转化、新型工业化、创投融资、创科人才、智慧城市、与内地创科合作、全球创科合作等诸多方面;突破性体现在是香港首份关于创新科技发展的蓝图规划,突破了以往分散在各部门规划的状况,其中的“产学研+1计划”、支援策略产业(新能源汽车、半导体晶片)、新型工业化、香港投资管理有限公司、高端人才通行计划、与科技部成立“香港国际创新科技中心主责小组”等举措,突破了香港传统发展思路。可操作性体现在所提出的42条建议坚持“以结果为目标”,有时间节点、负责部门、合作对象等,可操作性强,有利于各部门实施。此外,《香港创新科技发展蓝图》高度重视深港合作,八大策略42条建议中的19条,深港均有合作空间潜力。

港澳高校加快在大湾区内地城市布局。伴随着粤港澳大湾区建设的不断推进,港校纷纷“北上”,在大湾区开拓发展新空间。2005年和2014年,北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院和香港中文大学(深圳)分别获批设立,2014年,澳门大学正式迁入位于珠海横琴岛的新校区,这是较早进入大湾区内地城市的港澳高校。过去四年,港澳高校加快在大湾区内地城市布局,具体如下:2019年香港理工大学与广东佛山市政府签约,2020年香港理工大学(佛山)建设项目正式获批并开始筹划;2020年香港都会大学(肇庆)与肇庆市签订远程合作办学协议;2022年9月,香港科技大学(广州)正式开学,自2023年起开始招收本科生。2022年6月,教育部批准筹备设立香港城市大学(东莞),目前一期校园建设进入内部装修阶段,将于2023年7月份全面完工。2021年9月,深圳市与香港大学签署《深圳市人民政府香港大学关于在深合作办学备忘录》,市校在深合作共建香港大学(深圳)。此外,澳门科技大学也将进入珠海。

横琴粤澳深度合作区产业发展成效显著。按着《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的部署,横琴深合区在发展促进澳门经济适度多元的新产业、建设便利澳门居民生活就业的新家园、构建与澳门一体化高水平开放的新体系、健全粤澳共商共建共管共享的新体制等方面积极探索。粤澳合作方面,加快分步骤、分阶段有序推动深合区综合性立法工作,制订深合区开发投资公司组建方案、推动出台实施首批授权事项清单,在市场监管、商事登记、知识产权、跨境执业、商事纠纷解决等民商事领域率先构建与澳门深度融通的法律规则体系和机制,为深合区建设提供法治保障。产业政策方面,以促进澳门产业多元发展为主线,科学研判和选准深合区产业的细分领域,加快出台一批高质量、精准化的产业政策,形成“澳门平台+国际资源+横琴空间+成果共享”的产业联动发展新模式。现代金融产业发展方面,加快推进财富管理、绿色金融、支持中小微企业发展和上市挂牌等金融产业政策出台,在风险可控原则下探索统筹发展在岸业务和离岸业务,推动两地资金便利流通等。高新技术产业发展方面,澳门积极推动与深合区合作推动澳门科研人员申报国家级科技计划,支持澳门科研项目在深合区开展联合研发及成果转化等。大健康产业发展方面,优化粤澳合作中医药科技产业园发展模式,加快落地一批医疗健康项目,重点发展中药经典名方制药、中医药检测认证、转化中试、生产制造等业态。文旅商贸会展方面,推动澳琴文创、会展、消费、大健康等产业深度合作,共同打造澳琴旅游形象IP。生活环境方面,“澳门新街坊”项目建成,各项澳门标准的公共服务和福利制度落地横琴。

四、港澳居民在大湾区内地城市发展日益便利

习近平总书记高度关注港澳居民的发展问题,在多个场合强调支持港澳居民(青年)到大湾区发展,增强对祖国的向心力。《粤港澳大湾区发展规划纲要》对便利港澳青年到深圳创业就业、落实港澳居民“市民待遇”作出明确要求,如“探索推进在广东工作和生活的港澳居民在教育、医疗、养老、住房、交通等民生方面享有与内地居民同等的待遇”“研究赋予在珠三角九市工作生活并符合条件的港澳居民子女与内地居民同等接受义务教育和高中阶段教育的权利”等。

广东省政府与大湾区各市历来重视便利港澳居民(青年)大湾区的发展问题,优化公共卫生、政府、教育等服务,推动大湾区个人信用数据互联互通,落实港澳居民与内地居民同等待遇,进一步便利港澳居民在大湾区发展。居住方面,便利港澳居民在大湾区内地购房政策落地实施,豁免提供相关证明,且可按规定使用港澳银行跨境按揭购房。医疗方面,试点实施“港澳药械通”,大湾区内地符合条件的医疗机构可按规定使用已在港澳上市的药品和医疗器械。教育方面,港澳居民及随迁子女可以同等享受学前教育、义务教育、高中阶段教育以及参加中高考。社会保障方面,落地“湾区社保通”政策。就业创业方面,广东省全面取消港澳居民在内地就业许可审批等。

大湾区内地城市逐步完善支持体系,出台系列便利措施。如深圳市《关于进一步便利港澳居民在深发展的若干措施》、珠海市《便利港澳居民在珠海发展60项措施》、惠州市《便利港澳居民在惠州发展若干措施》等,涵盖了港澳居民学习、就业、创业、生活等各个方面,针对港澳居民在大湾区内地城市发展的痛点、堵点,落实便利港澳居民政策措施,推进港澳居民享有“市民待遇”,实质性推动粤港澳大湾区优质生活圈建设。总之,需要从国家战略高度,深刻认识便利港澳居民在内地发展的政策措施研究的重要性和必要性,应稳步推出新政策,持续改进现有政策,在放宽对港澳专业机构和人士的准入限制、提升港澳居民身份证件便利化、解决港澳居民户籍待遇问题、探索港澳福利跨境使用等方面逐步臻于完善。

五、粤港澳大湾区“硬联通”持续改善

基础设施“硬联通”不断加快加深,有力支撑了粤港澳大湾区互联互通。综合交通方面,重大基础设施项目建设持续推进或投入使用,大湾区“1小时生活圈”基本形成。港珠澳大桥、广深港高铁等标志性工程建成运营,大湾区铁路运营里程近2500公里,大湾区公路网络不断完善,“轨道上的大湾区”加快形成。黄埔大桥、南沙大桥、广深港高铁、虎门大桥、港珠澳大桥由北往南依次屹立,珠江口东西两岸跨江通道陆续建成。深中通道、深江铁路、狮子洋通道、佛莞城际铁路等建设进度加快。2022年5月,深中通道关键控制性工程——伶仃洋大桥,全面进入上部构造主体工程建设,预计于2024年建成,通车后珠江东西两岸的时空距离将从2小时缩短为30分钟;深江铁路(深圳站)2022年2月全线首桩正式开钻,主体工程进入实质性施工阶段,建成通车后,深圳与江门可实现1小时内通达,深圳与广州南沙可实现半小时高速铁路互联互通。此外,莲花山通道、中南虎城际、伶仃洋通道、港深西部快轨也在规划建设中。

口岸通关方面,通关效率大幅提升,莲塘/香园围口岸、新横琴口岸、青茂口岸相继开通,创新实施“一站式通关”“合作查验、一次放行”等便利通关模式,2/3出入境旅客通过自助方式通关,基本实现排队不超过30分钟。

空港建设方面,大湾区世界级机场群加速成型,五大机场正加快提升基础设施保障能力。其中,广州白云机场加快推进三号航站楼和第四、五跑道建设;香港机场正积极推进三跑道系统建设;深圳机场正在全面推进卫星厅、三跑道等新一轮扩建工程;澳门机场正在积极联同各方推动编制填海建设方案及项目环评工作;珠海机场在积极推进航站楼改扩建工程。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布后的四年是不平凡的四年,也是粤港澳大湾区克服种种困难和挑战取得不俗成绩的四年。回顾过去,粤港澳大湾区建设可以概括为“厚积蓄势”:在要素流动受到制约的不利条件下各自厚植基础,加强自身建设,为恢复常态后加快粤港澳大湾区建设储能蓄势;展望未来,在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中,习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的粤港澳大湾区建设将深度协同、全面提速、勇毅勃发,成为践行中国式现代化发展之路的先锋和典范。


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