近日财政部、自然资源部、税务总局和人民银行联合发布通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。通知明确，今年7月1日起在河北、上海、青岛、云南等省(区、市)开展征管职责划转试点，明年元旦起全面实施。
这一通知，引起极大关注。有的专家指出，此次调整的仅是征收机构，而非土地出让收入的归属权，并没有实质性触动地方利益。然而，请看，从试点到全面实施，仅仅半年时间，非常罕见。这表明，此事甚急；如果仅仅是调整征收机构这么小的事，用得着这么急吗？
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地方政府的土地财政是地方政府债务的始作俑者
自从上世纪90年代我国推出商品房政策，叠加国地税分成制度以来，土地收入渐成地方政府财政的大头。据土地市场非官方统计，2020年全国卖地收入8.4万亿，同比增长16%；占全国财政收入46%，占地方财政收入84.03%。正是因为地方政府一手握有土地财政，另一手握有开发平台，加上金融系统投其所好，地方政府踩着城市建设的“风火轮”，迅速滚大了债务这个雪球。
笔者2007年以来涉足研究我国土地出让制度。2003年以来推出了土地招拍挂制度，前后用了10多来才让地方政府土地出让规范。这段时间，土地收入实现了规范化。然而，2008年全球金融危机打乱了这一节奏。2008年，国务院特批地方政府发行2000亿元债券，从此正式拉开了地方债发行的序幕。乘4万亿刺激东风，地方政府开足了马力，各种开发平台如雨后春笋般冒出，地方政府债务雪球迅速滚大。
自此，中央三令五申、财政部一道道“铁律”出台，力图控制地方政府融资平台和债务。这些政令一时管住了地方政府融资的冲动。然而，2012年欧债危机、2018年中美贸易摩擦、2020年新冠肺炎，不稳定的国际环境和国内经济新常态，使得地方政府越来越依赖于举债发展。截至2020年12月末，全国地方政府债务余额25.66万亿，约占GDP的25.3%；如再加上融资平台等隐性债务，地方政府债务的风险已顶到了天花板。2017年以来，已有多个省级行政区的地方政府债务（含城投债）占地方财政收入（一般预算和政府性基金）的比例早已超过50%，到了不可持续的地步。再看城市政府土地出让金收入占地方财政收入比例，浙江、福建、山西、广东等省的头部城市已超过100%。回头看，发现每过三五年，我国地方政府债务就大幅攀升。实际上，可以说，这些年我国一直没能真正管住地方政府债务这匹“脱缰野马”！
02
管住土地财政就是为了管住地方政府债务
既然政令管不住地方政府的债务冲动，那这次中央直接将土地收入由国税征收，祭出釜底抽薪的大招，向地方政府债务动了真格。为何说是动了真格？
以往一道道政令管不住，这次直接断了奶酪。表面看，这次是机构事权的调整。实际上，是钱袋子的根本移位。因为，土地出让金这笔巨款，一直是存于地方政府账户；中央管不到，审批预决算的人大会议也管不到；几乎就是由书记市长说了算。以后，土地出让收入挪到了国税征收，进入国库，这笔资金的支出就完全变了。
原因有三。虽然本次通知的第八条明确，“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。但，毫无疑问，从此以后土地账本对中央是透明的。同时，国税是中央垂直管理部门，不是书记市长说了算，这是关键。此其一。其二，这笔巨款的使用，中央早已有长远考虑，新的使用方式如箭在弦。2020年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》早已提出，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益（扣除成本性支出）用于农业农村比例要达到50%以上。这也是此事推进如此迅速的直接原因。其三，地方政府失去了对土地出让金的完全控制后，地方政府开发平台进行债务融资的时候就少了信用背书的底层资产，金融机构由投其所好转变为望风而逃是必然的。此次，是真正管住地方政府债务的卡脖子大招。
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地方政府要从土地市场和债务中脱身出来谋新发展
我国已经接近中等发达国家水平。但，中等发达国家不是发达国家，我们离目标还很远。地方政府依仗土地市场，无节制扩大债务，将危及我国大计。中央提出，二〇三五年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为了实现远大目标，我国必须改变发展模式。地方政府不能长此以往地运作土地市场、瞄准居民对房地产的购买欲望去实现发展；更不能过度扩大债务引发系统性金融或经济危机。
管住地方土地出让金，就是在拆地方政府负债这个弹。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要完善地方政府债务风险识别、评估预警和有效防控机制，稳妥化解地方政府隐性债务，严惩逃废债行为。2021年4月，国务院发布《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩。但是，10多年的实践表明，要真正拆除地方政府债务这个“炸弹”，就必须先从源头管住地方政府举债的手。管住土地市场的命门，土地转让收入，让地方政府的土地财政受控，是事半功倍的举措。这次，我们相信地方政府负债这头巨兽将妥妥地被关进笼子里。
在断了土地出让金收入之后，地方政府就被迫从出让土地、扩大债务的发展模式中脱身谋发展，未来将要瞄准改革开放、实体经济、技术创新和乡村振兴，方能实现高质量的发展。
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