“十四五”规划解读｜胡振宇：“十四五”期间国家用海政策会有哪些变化？

海洋是重要的生产要素和空间资源，2017年以来，我国填海造陆政策大门基本关闭。“十四五”期间扩大内需是战略基点，国家用海政策是否会调整，能否实行差别化用海政策以增加经济引领区的生产要素供给，这是大家都极为关心的问题。

“十四五”规划纲要（草案）第九篇“优化区域经济布局 促进区域协调发展”第三十三章强调要“积极拓展海洋经济发展空间”，提出“全面提高北部、东部、南部三大海洋经济圈发展水平”、“以沿海经济带为支撑，深化与周边国家涉海合作”、“完善海岸线保护、海域和无居民海岛有偿使用制度，探索海岸建筑退缩线制度和海洋生态环境损害赔偿制度，自然岸线保有率不低于35%”、“积极发展蓝色伙伴关系，深度参与国际海洋治理机制和相关规则制定与实施”、“深化与沿海国家在海洋环境监测和保护、科学研究和海上搜救等领域务实合作，加强深海战略性资源和生物多样性调查评价”等内容对我们研判这一时期国家用海政策走向极具参考价值，结合其他章节“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”、“积极有序发展核电”等表述，初步判断有以下三方面变化：

1，“一刀切”用海政策将面临调整

土地要素供给支撑了我国改革开放四十年的大发展，沿海地区部分海域变为陆地进入经济循环，弥补了资本、技术、制度等生产要素不足。在中美竞争加剧，资本、技术等高端生产要素流入难度加大的情况下，作为发展引擎的沿海地区迫切需要优化导入海洋空间要素资源，引入大项目、发动大工程，强化国家战略科技力量、增强产业链供应链自主可控能力。

以粤港澳大湾区为例，1973年-2018年大湾区珠海、澳门、中山、广州、东莞、深圳、香港等6市（特区）共填海570平方千米，而2000年-2018年，河北省填海499平方千米，天津市填海404平方千米，粤港澳大湾区经济总量占全国比重已超过十分之一，两相比较海洋资源使用效益高下立判。因此，“十四五”期间差别化用海政策将成为政策选项。

2，大项目用海审批将趋松动

2020年初两个投资100亿美元的项目——埃克森美孚惠州石化项目和巴斯夫湛江精细化工项目填海工程获批开工是一个信号，即今后大项目、战略性项目的用海可批性会大大提高。所谓大项目、战略性项目包括：

一是大型物资储运流通保障设施用海。三大海洋经济圈海域条件、腹地状况不同，但都迫切需要在新形势下全面提升仓储、物流实力和保税、航运服务能力及与腹地联通能力，此类项目如：1）提高北部海域出海口与中亚腹地联通功能、打通上合组织中亚五国在中国北部海域出海口的项目；2）贯通洋山港和舟山通道、提高对长三角腹地资源配置能力和在亚太地区的港口基础设施地位的项目；3）建设“两湾一港”（粤港澳大湾区、北部湾经济区、海南自由贸易港）超级枢纽港、推进琼州海峡跨海大桥建设、提高西南五省区市与东南亚国家的跨海联通能力的项目等具有用海优先级。

二是大型科技创新项目用海。海洋经济技术密度高，我国海洋技术自给率较低，进口依赖度高，深海关键技术几乎全部依赖进口，面临关键技术卡脖子风险，尤其是深海科技发展滞后，在全球产业链剧烈波动下，海洋战略新兴产业存在断链风险。在海洋环境监测方面则面临技术支撑不足，设备主要依赖进口的困局。“十四五”期间深海装备、核心设备研发设计制造用海、海洋大科学工程等项目用海有望获批。

三是粤港澳及国际合作项目用海。“十四五”期间我国东海、南海将同步承压、南海尤甚，未来三个层面的用海将具有优先级。1）粤港澳方面，香港具有海洋高端服务业和海洋科研优势，珠三角城市群具有海洋科技成果转化和市场化应用优势，双方在深海试验场建设、海底观测网络组网、天然气水合物和深海采矿合作方面具有获取用海权优势。2）我国海洋国际公共产品供给不足，在国际海洋制度规则和标准方面缺少话语权，依托中欧蓝色伙伴关系的国际海洋事务组织落地、中欧蓝色产业园项目具有获取用海权优势。3）“十四五”期间我国与东盟合作将更加紧密，依托中国-东盟海上合作基金的海洋环保、海洋科研、海上搜救、防灾减灾合作项目具有获取用海权优势。

四是海洋生态项目用海。三大海洋经济圈是我国城市化程度最高、人口最密集、经济最发达区域，也是填海造陆规模最大区域，“十四五”期间海洋生态安全、环境保护等类补救性、修复性项目将具有获取用海权优势。

3，应对气候变化指向将变得清晰

在海岸带重大项目布局方面，我国仍在探索与都市群和人口布局相协调的体制机制。以核电为例，我国沿海已建、在建及筹建核电站23处，仅粤港澳大湾区内就拥有4处（陆丰、惠州、大亚湾-岭澳、台山核电站），约占全国核电站的六分之一。核电站建成后一方面可满足快速发展区域的用电需求，另一方面也存在潜在风险。

“十四五”期间，我国三大海洋经济圈人口将进一步集聚，对能源资源的需求将进一步增加，在碳达峰、碳中和的设定目标下，海洋风能、太阳能与核电具备政治、经济正确性，因此在海域使用权获取上具有优先级。