郭万达、张玉阁:综合授权改革是创新改革方式的全新探索

综合授权改革

作者:郭万达 张玉阁

时间:2020年11月09 10:55

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提要:深圳在建设中国特色社会主义先行示范区的过程中,要牢记嘱托,扛起责任,解放思想,守正创新,以综合授权改革为突破口,着眼于解决高质量发展的实际问题,加快形成全面深化改革、全面扩大开放新格局,继续为全国提供可复制可推广的改革经验。

深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的重要讲话中指出,深圳要与时俱进全面深化改革。改革永远在路上,改革之路无坦途。当前,改革又到了一个新的历史关头,很多都是前所未有的新问题,推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度不亚于40年前,必须以更大的政治勇气和智慧,坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合,不失时机、蹄疾步稳深化重要领域和关键环节改革,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,提高改革综合效能。

深圳在建设中国特色社会主义先行示范区的过程中,要牢记嘱托,扛起责任,解放思想,守正创新,以综合授权改革为突破口,着眼于解决高质量发展的实际问题,加快形成全面深化改革、全面扩大开放新格局,继续为全国的改革提供试点试验示范。

一、深圳经济特区建立40年经历了三个阶段的改革

改革是深圳的根,深圳的魂,深圳经济特区从一座落后的边陲小镇发展成为常住人口超过1300万、经济总量位居亚洲城市第五位的国际化大都市,靠的就是改革开放。总体上,深圳的改革可以划分为三个阶段:

1980年—2000年:建立社会主义市场经济体系

深圳经济特区成立之初,就以改革先行者的角色、以破冰者的决心,采取了一系列改革措施,解放思想,转变观念,打破计划经济束缚,探索市场经济新路。上世纪80年代初,深圳通过放开商品市场的价格体制,在特区初步建立了商品市场经济。上世纪80年代中期之后,深圳陆续在劳动用工、土地管理、金融管理、科技管理等方面进行市场化取向的改革。上世纪90年代,深圳的商品市场和要素市场基本成型,社会主义市场经济体系的框架基本建立。深圳以“试验者”“探索者”的角色和功能,为确立中国特色社会主义市场经济的改革方向,作出了卓越贡献。

2001年—2011年:完善社会主义市场经济体制

进入21世纪,特别是2001年加入WTO以后,中国融入经济全球化进程加快。加入WTO既让中国经济从中受益,也带来巨大挑战。面对这些挑战,必须继续深化改革。2005年,国家提出建立综合配套改革试验区,旨在顺应经济全球化与区域经济一体化趋势,因应完善社会主义市场经济体系的内在要求,以全方位改革试点为主要特征,对社会经济发展进行全方位、综合性、配套性改革。2006年深圳年度改革计划中首次提到“综合配套改革”。2009年,国务院批准《深圳市综合配套改革总体方案》,明确深圳“一区四市”的战略定位和四个“先行先试”的改革方向,深圳和上海浦东、天津滨海新区等一起,正式成为国家综合配套改革试验区,继续为全国改革探路。

2012年—2019年,全面深化改革

2012年底,党的十八大提出全面深化改革的战略部署。2013年,党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步确立了全面深化改革的领域和重点。全面深化改革在广度和深度上呈现全面性、综合性、广泛性、系统性、整体性、协同性的新特点,是对综合配套改革的升级与强化。2013年,深圳颁布《深圳市全面深化改革总体方案(2013-2015年)》和年度改革计划,明确了继续深化经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制创新、生态文明体制创新等重点领域的改革。总体上,全面深化改革是综合配套改革的升级版和强化版,改革的广度与深度全面提升。

二、新时代推动深圳改革开放再出发的重大举措

2020年,在深圳经济特区建立40周年之际,中央中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》(以下简称《实施方案》),这是新时代推动深圳改革开放再出发的重大举措,在深圳改革发展历程中具有里程碑式的重大意义。以综合授权改革为起点,深圳的改革进入了第四个历史新阶段。

新形势要求新担当

当今世界,在经济全球化和区域一体化的主流之下,逆全球化和反区域一体化思潮泛滥,保护主义、本土主义、民粹主义、民族主义大行其道,成为全球化和一体化发展的障碍。在新冠疫情影响下,世界经济整体步入深度衰退,全球治理体系深刻变革,国际政治格局复杂程度前所未有,世界进入动荡变革期。外部环境不稳定不确定因素明显增多,我国发展面临的风险挑战加大。深圳必须强化全球视野和前瞻思维,准确把握世界经济格局新趋势,继续改革创新,在新的国际经济坐标系中谋划更高质量发展,积极应对国际复杂的发展环境,积极为国家改革探索有效路径,率先实现社会主义现代化。

新使命要求新方式新方法

建设中国特色社会主义先行示范区是中央赋予深圳的新使命,深圳要探索全面建设社会主义现代化强国城市范例的新路径,形成全面深化改革、全面扩大开放的新格局,丰富“一国两制”事业发展的新实践,以改革促开放,以改革实现高质量发展,以改革推动城市文明建设。也要通过改革降低制度性的交易成本,营造可预期的国际一流营商环境,创造新一轮“改革红利”。2019年8月18日公布的《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(以下简称《意见》),提出“支持深圳实施综合授权改革试点,以清单式批量申请授权方式,在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试”。《实施方案》就是落实《意见》提到的“综合授权改革”。

综合授权改革是创新改革方式方法的全新探索,是深圳40年改革实践的理论提升,也是深圳未来发展的重要指引。从实践来看,深圳改革的演进路径是“单项改革——综合配套改革——全面深化改革——综合授权改革”,蕴含了“渐进式改革”的理论逻辑,是我国改革理论的不断深化。从方法论来看,深圳的改革是一个从“摸着石头过河(自下而上)——顶层设计(自上而下)——综合授权改革(上下结合互动)”的过程,是从实际出发、问题导向、不断完善的过程,体现了“对立统一规律、量变质变规律和否定之否定规律”的辩证法。

综合授权改革是改革理论方法的总结和提升

综合授权改革的特点是“系统集成,制度创新,清单授权,分批实施”。系统集成,就是更加注重改革的系统性、整体性、协同性,注重提高改革的综合效能。制度创新,就是对体制机制、政策法规进行集成制度改革,守正创新,使各方面制度相互配套衔接,更加运行有效,而不是相互打架、效率低下。清单授权,就是以清单的方式,一次性审批通过改革及授权事项,涉及的部委一次性批准,涉及的法规一次性调整,减少因“部门利益、碎片化管理”导致的“无效改革”,确保改革措施落地。分批实施,就是根据改革的难易程度、重要程度和时机成熟程度,分期分批提出改革清单。综合授权改革的“路线图”和“时间表”更加清晰,更具操作性,充分体现了“刀口向内”改革的政治勇气和智慧担当。

就此而言,深圳综合授权改革是我国改革理论方法的一次总结和提升。40年前,深圳经济特区靠的是敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神为全国的改革开放探路,某种意义上也是得到了中央的“授权”。经过40年的高速发展,改革进入深水区,内外部环境发生深刻变化,深圳也已经不是当年落后的边陲小镇,面对的经济、社会、生态等方面的问题更加复杂,面对前所未有的新问题,推进改革除了勇气,还要有智慧,更需要发挥改革的主动性和积极性。从这个意义上说,深圳综合授权改革是新时代我国改革理论方法的一次总结和提升,是对以前改革试点“一事一议、层层审批、逐项审核”方法的一次优化和调整,是对40年前中央对深圳改革授权确保充分性、兼顾继承性的一次“守正创新”。

三、以综合授权改革为突破口,提高深圳的“改革综合效能”

《实施方案》以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节改革上更多自主权,一揽子推出27条改革举措和40条首批授权事项,支持深圳实施综合授权改革试点。从公布的首批清单来看,涉及要素市场化配置、营商环境优化、民生服务供给、科技创新环境、城市空间统筹等多个领域。深圳应以综合授权改革为突破口,落实好第一批清单的改革,同时以问题为导向,准备好第二批以及第三批的改革项目。

以综合授权改革落实新发展理念

深圳要坚定不移贯彻新发展理念,实施创新驱动发展战略,围绕产业链部署创新链,围绕创新链布局产业链,以高质量供给满足日益升级的国内需求,推动高质量发展。深圳要以综合性国家科学中心建设为抓手,加强基础学科建设,推动基础科学研究成果转化应用,从源头夯实产业基础能力。加强改善科技创新生态,推进创新体系建设。加快形成技术、人才、产业、知识产权等构成的综合科技创新生态,建立知识的生产和传播链,培育创新人才链。着力发展数字经济、生命健康、人工智能、信息通讯等新产业、新技术、新经济,增强深圳经济高质量发展的新动能、新势能。围绕庞大的新需求,丰富新业态和新模式,以数字化智能化技术、前沿技术、关键核心技术的研发应用为导向,布局战略性新兴产业和未来产业。

以综合授权改革促进全面扩大开放

深圳要推动制度型开放,提升制度张力,以开放促改革,打造改革开放新高地。扩大金融业、航运业等对外开放,推动构建与国际接轨的金融规则体系,制定深圳放宽市场准入特别措施清单。发挥前海蛇口自由贸易试验区、深港科技创新合作区、口岸经济带、光明科学城等重大平台的作用,以改革思维进一步推动制度型开放。以综合授权改革推动粤港澳大湾区建设。规则衔接、机制对接、要素高效便捷流动是大湾区制度创新和加快建设的重要着力点。其中“规则”和“机制”既包括法则、标准,也包括监管和法律,主要体现为行业标准、产品标准、办事规程、行动准则、监管体系、法律规章等。深圳要以综合授权改革推动深港两地规则衔接、机制对接,促进要素流动,提升深港合作水平。

以综合授权改革提高民生服务供给质量

深圳要践行以人民为中心的发展思想,以综合授权改革进一步优化和完善医疗、教育、养老、住房、安全、生态等体制机制,加大民生服务供给投入,提升供给质量。民生服务供给既体现公共服务,又体现营商环境,是深圳近年来需要解决的主要问题之一。随着常住人口每年数十万的净增长,深圳公共服务供给缺口越来越突出。深圳要加大公共服务均等化力度,逐步剥离附着在户籍上的各种公共服务和社会福利,实现基本公共服务均等化,探索以常住人口为基本公共服务的新型“人口管理”制度,淡化户籍福利,以居住证为载体,实现常住人口基本公共服务全覆盖。

以综合授权改革推动城市治理体系和治理能力现代化

深圳要树立全周期管理的意识,加快推动城市治理体系和治理能力现代化,努力探索超大城市现代化治理的新路径。为此,深圳要通过改革体制机制,提高“三个能力建设”,即城市应急能力(如公共卫生应急管理能力)、社会治理能力(政府、市场和社会多方主体协同合作,共建、共治治理体系,共享治理成果)和经济韧性能力(在应对外界危机或灾害时,保持经济和产业发展的可持续能力)。深圳要加快实现城市治理智慧化,提升城市综合治理效率和敏捷服务水平,打造全场景智慧的超大城市。坚持“共建共享、全民健康”,建立与国际接轨的卫生健康机制。将“韧性城市”内涵融入到全球标杆城市发展思路,着力提升经济韧性能力和水平,为高质量发展提供保障。


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