从意大利、德国抗疫政策看欧盟超国家机制的结构性弱点

作者:付永嘉、刘志杰

时间:2020年04月18 14:45

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在整个欧洲与新冠病毒缠斗之际,意大利与德国的抗疫政策抉择备受关注。作为本次欧洲疫情的“震中”,意大利受灾严重,寄希望于欧盟纾困机制的援助却遭遇重重制约;而作为欧盟“执牛耳者”的德国,在欧洲遭受重大危机之际却未能第一时间发挥领导力,大大延缓了欧洲各国联手抗疫的进度。意、德两国在欧盟框架内的抗疫抉择及历程,充分展现了当前超国家治理体系的亟待改进之处,亦为我国当前推动建设人类卫生健康共同体的努力提供了镜鉴。

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欧盟是人类历史上迄今最具雄心的超国家治理体系实践,而本场疫情则是对这一超国家体制的高强度考验。自二战结束以来,欧洲各国以战祸为鉴,摒弃争霸老路,大力推动一体化,求同存异,共享利益,从煤钢共同体起步,经数十年努力,最终促成了欧洲联盟的诞生。欧盟体制的关键,在于诸成员国自愿将原属国家主权范畴内的部分事务让渡于欧盟,赋予欧盟机构及相关条约超国家属性。申根区人员及货物的自由流动、欧元及共同货币政策的采用、统一市场及关税政策的确立,堪称是欧盟实行超国家治理最为重要的成果。尽管如此,在百年来破坏力最大的传染病面前,欧盟超国家机制却暴露出反应迟缓、调度乏力和机构失能的结构性弱点,在重大危机面前无法克服成员国自利自保的“囚徒困境”,使欧盟多年的共同治理成果遭受威胁。

一,意大利对欧盟纾困机制的运用及其所受制约

意大利虽是西欧最早对新冠疫情采取强力管控措施的国家,却仍未能阻止病毒在境内的流行和暴发。自2月21号开始,意大利北部伦巴第和威尼托大区开始出现大量本地传播病例;意政府遂于3月8日宣布对北部地区实行封城,并于两日后将封锁令扩大至意大利全境。面对深重危机,意大利试图尽可能利用欧盟纾困机制,在超国家体制内为意大利争取最大保障。

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1.加强与欧盟防疫机构与邻国卫生部门的协调沟通,呼吁保持欧盟内部边境开放。2月24日,应意方邀请,欧洲疾控中心(ECDC)与世卫组织派遣的联合专家工作组抵达意大利协助防疫工作;ECDC主席安德瑞娅•安孟(Andrea Ammon)对媒体表示“欧洲的其他地方可能出现(与意大利)相似的情况”。在渐增的防疫压力下,23日,意大利总理孔特对媒体表示,若申根区内边境遭封锁,则无异于“将意大利变为麻风病院”;而欧盟委员会健康与食品安全专员基里亚基德斯(Stella Kyriakides)亦于同日申明并无关闭申根国家之间边境的计划。25日,意大利卫生部长罗贝托•思倍兰扎(Roberto Speranza)与奥地利、法国、斯洛文尼亚、瑞士、德国、克罗地亚六国的卫生部长在罗马会面,达成了“保持欧盟内部边境开放”的共识。

尽管如此,意大利严峻的形势并未得到欧盟各国的充分重视。欧洲疾控中心虽有“欧洲”之名,但仅具有协调职能;具体的防疫政策制定仍操之于各成员国。ECDC虽然多次发出“欧洲医疗系统可能超载”的警告,但各国防御依然松懈。爆发于2月28日的土耳其-希腊难民争端显著削弱了欧盟各国对防疫的关注;而从1月28日到3月26日的时段内,欧盟内部竟然先后有四个国家(克罗地亚、法国、荷兰、罗马尼亚)的卫生部长因个人原因离职或被解职。随着意大利病例数的激增,截至3月15日,瑞士、奥地利、斯洛文尼亚纷纷关闭与意大利陆路边境,希腊、西班牙等多国停飞对意航班;意大利试图保持欧盟内部边境开放的努力至此落空。

2.求助于欧盟民事保障机制,请求各成员国帮助缓解意大利医疗防护设备奇缺的困境。欧盟民事保障机制是欧洲重要的防灾合作机制,其参与者包含所有的欧盟成员国和六个欧盟外合作国家;欧盟委员会在这一机制中扮演协调者的角色,并承担至少75%的救灾运输和部署费用。意大利于2月28日向欧盟委员会正式提出启动欧盟民事保障机制,向其他成员国请求口罩等医疗物资支援;不料,欧盟成员国无一回应,意大利陷入“无人理睬”的窘境。不仅如此,截至3月6号,德、法两国对医疗防护用品实施了出口禁令;甚至连意大利从海外订购的口罩也遭到其他欧盟成员国的截留;欧盟委员会虽大力斡旋,呼吁欧洲团结,但德法两国依然故我。

与之形成鲜明对比的是,中国援助意大利的首批30吨口罩、呼吸机与物资于3月12日抵达罗马机场“雪中送炭”。意大利外长迪马约深夜在Facebook上发帖感谢中国,并在其后24日接受意大利国家电视台采访时表示“意大利当初赠送中国4万枚口罩,中方如今回赠意大利数百万口罩”。意大利驻欧盟大使毛里齐欧•马萨里(Maurizio Massari)于10日在媒体上撰文疾呼“罗马不应该被迫独自面对这场危机”,并痛批“欧盟中无一国响应欧委会号召,只有中国给予意大利双边回应,这绝不是欧洲团结的体现”。迫于公关压力,法、德两国取消了对意大利的医疗用品出口禁令,并承诺将提供给意大利数百万口罩和二十万件防护服。耐人寻味的是,欧盟委员会亦在3月26号通过官方推特专门强调:“法德两国捐助意大利的口罩加起来比中国要多。”

3.为意大利内部经济刺激政策寻求背书,期望欧盟各国共担财政压力,推动欧盟发行“新冠债券”。为挽救经济,意大利政府于3月1日公布了总额36亿欧元的经济刺激政策,后又于3号将其追加到75亿欧元。刺激政策的重点扶持领域覆盖卫生健康、旅游业和交通运输业。受欧盟规则限制,意大利在增加预算赤字前必须请求欧盟批准。意大利前总理、现任欧盟委员会经济专员保罗•真蒂洛尼(Paolo Gentiloni)为意大利发声,称意大利的经济刺激政策是“适宜的”,并表示欧盟将“以团结和理解之精神”对待意方提案。3月7日,欧盟委员会答复意大利,承诺不会将意大利本次应对疫情的经济刺激预算纳入财政赤字统计之中。

拥有欧盟背书后,意大利在经济刺激方面更加大胆。继3月17日出台总额250亿欧元的“医治意大利”(Cura Italia)纾困计划后,意政府于4月6日再为银行业和企业注入4000亿欧元的流动性。这使得意大利内部经济刺激政策的总规模达到了空前的7500亿欧元,几乎相当于其GDP的一半,为意大利本就不乐观的财政状况埋下了深刻隐患。故此,意大利非常希望欧盟各国分担财政压力。经过积极斡旋,意大利联合法国、比利时、希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰、斯洛文尼亚、卢森堡八国推动发行由欧盟成员国共同担保的“新冠债券”,以帮助受疫情冲击较大的成员国度过难关。然而,“新冠债券”提案遭到德国、荷兰、奥地利和芬兰的强烈抵制,虽经反复讨价还价仍呈现“难产”局面;意大利试图让盟友共担财政压力的愿望目前尚难实现。

二,德国在欧盟内的防疫政策抉择及其局限性

新冠肺炎疫情在欧洲爆发的初期,德国由于感染病例相对较少,且死亡率控制在1%以下,被称为欧洲抗疫的“模范生”。然而,3月初以来德国疫情快速增长。截至4月15日,德国累计确诊已破13万例。在欧盟本次抗疫过程中,德国态度与政策的转变反映出德国在自身利益与欧洲利益之间权衡取舍的复杂心态。 

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1.德国一度采取了“封关”和“截胡”的单边主义政策,但随后恢复了与欧盟层面的协调。随着疫情在欧洲爆发,欧洲各国为抗击疫情出台各种措施,但彼此之间又发生诸多矛盾。3月4日,德国联邦新冠疫情危机小组出台了限制出口防护物资的禁令。8日,德国海关在德瑞边境扣留了一辆属于瑞士公司的货车,上面装有24万个本来要运往瑞士的口罩。此事件差点引起两国外交风波。面对日益严峻的形势,德国更于3月16日选择“封关”,对周边邻国实施边境管控。

在欧盟委员会的多次交涉施压下,德国于3月14日起修订“出口禁令”,恢复医用防护物资对欧盟成员国的出口,并宣布自20日起开放部分边境关卡。德国经济部对此辩称,由于疫情突发且国内产能未及时到位,此前发布的“出口禁令”是为了保护本国国民。而实施“封关”则是为了切断病毒传播链。尽管如此,作为欧盟领头羊的德国在疫情危机前首先选择自保和封锁边境,对欧盟长期坚持的单一市场和人员自由流动原则无疑形成了巨大冲击,从而加剧了欧盟内部协调与应对的混乱。

2.面对肆虐的疫情,德国试图发挥领导力,呼吁欧洲团结并以实际行动援助盟国。在欧盟内部陷入团结危机之际,德国总理默克尔(Angela Merkel)3月26日在出席二十国集团领导人视频会议后,表示欧盟各成员国领导人有决心共同应对疫情带来的挑战。德国国防部长克兰普-卡伦鲍尔(Annegret Kramp-Karrenbauer)也在推文中表示:“在最紧急的时候,欧洲必须团结在一起”。继3月19日德国政府组织7吨物资驰援意大利后,据德国《法兰克福汇报》3月29日报道,德国已派遣军机前往意大利和法国,将8名重症病患接到德国治疗,基于对自身历史的深刻反思,德国军队参与非军事行动是受到社会严格监督的,所以此举在德国并非一件普通的事情。而在民间层面,德国有多州医院接收上百位欧洲各国重症患者,其中有8个州为意大利提供了73个床位,巴符州、莱茵兰-普法尔茨州和萨尔州政府则要求当地医院向来自法国的患者提供配备有呼吸机的免费病床。

在欧盟历史上,这是一国首次将别国的重症患者主动接到本国救治。德国在严峻时刻主动向邻国开放医疗服务机构,在欧盟中做到了表率,对弥合欧盟内部矛盾具有积极作用。但随着国内医疗资源逐步紧张,德国救治别国病患的总量受到限制,加之个别州仍然在接收他国病患的问题上持冷淡态度,所以德国此举的象征意义仍然大于实际意义。

3.德国推动欧盟出台多项经济救助举措,但在救援资金筹集方式上仍要应对“南北分歧”的现实难题。面对疫情的巨大经济冲击,作为欧盟经济“发动机”,德国政府分别推动欧盟于3月10日启动250亿欧元的应急预算,以及4月2日的1000亿欧元失业风险应急基金(S.U.R.E),以应对疫情对各国医疗体系、中小企业、劳动力市场的冲击。同时,德国也支持欧洲央行为企业和银行提供流动性支持举措。4月7日,欧元集团召开商讨大规模救助计划的会议。但经过“马拉松”式的激辩后,谈判因救助方案核心条款存在分歧几近破裂。据路透社9日报道,经德国多次斡旋,持反对立场最为坚定的荷兰最终同意放弃对应急政府贷款附加严格条件,从而为总额高达5400亿欧元的大规模救助计划铺平了道路。

大规模救助计划的达成已属来之不易,但各国仍在就如何筹措资金以刺激经济复苏激烈辩论。以法、意、西等国为首的“南方集团”主张通过集体担保发行“新冠债券”,但以德、荷、奥、芬为代表的“北方集团”则明确反对债务共同化,主张利用现有的,对受援国施加各种财政约束条件的欧洲稳定机制(ESM)来提供援助。目前看来,德国在经济治理领域一贯严守财政纪律,并主张紧缩性财政政策,这与“南方集团”提倡扩张模式的理念存在根本分歧;另一方面,德国境内极右翼势力强烈质疑欧洲一体化方案;如德国议会第三大党德国选择党(AfD)便强烈反对发行任何形式的欧洲共同债券,而这也将对下一步默克尔政府在磋商谈判中的作为产生制约。故此,德国是否能在欧盟后续谈判中继续推动各国达成共识,仍属未知之数。

三,意、德两国在欧盟内的抗疫历程说明了什么?

在欧洲对抗新冠病毒的两个月间,意、德两国在欧盟内的一系列政策抉择及其后果,体现了国家利益与超国家体制在重大危机面前的互动、对撞与磨合,亦暴露了欧盟超国家治理体制的结构性弱点。如前所述,意、德两国在欧盟架构下的抗疫历程,可以为我们提供如下启示:

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第一,欧盟超国家机制虽经多年运作,但仍未能确立行之有效的一体化灾害应对机制。欧盟各机构强调协商、斡旋与平衡各方利益的工作方式,在正常情况下尚可慢慢促成共识,在重大突发灾害面前则尽显力不从心。在疫情暴发阶段,欧盟委员会的呼吁、指引与斡旋工作未能调动各成员国一致援助意大利,包括德国在内的各成员国面对意大利的困境逡巡不前,甚至封关锁国;既使意大利孤立无援,也损伤了欧盟机构的威信。

第二,欧盟体制虽有弱点,但多年的一体化进程对成员依然有相当约束力,所谓“欧盟已死”的断言为时尚早。面对疫灾,在最初的惊惶和无序后,以德国为代表的欧洲核心国家努力克制了自保倾向,开始发挥协调力并以实际行动推动欧洲纾困。而意大利能够放开手脚实行强力经济刺激,也正是基于欧盟会以某种方式支援意大利的信念。事实上,若无欧洲一体化机制,则欧洲各国的抗疫斗争将更分散、更无力。未来,经过疫情洗礼的欧洲仍有可能在防灾防疫方面达成更深共识,建设反应更为迅速的超国家储备、防疫和赈灾机制。

第三,欧盟超国家治理体制受域外因素的影响不可小觑。本次疫情中,美国未能承担起全球防疫的领导职责,在欧洲疫情扩散之际率先单边切断对欧交通,对欧洲各国的消极样板作用可谓十分明显。从另一方面看,中国对意大利的率先援助从某种程度上对欧盟各国加大对意援助力度起到了“倒逼”作用,亦属我国国际影响力渐增的一个例证。在后续的抗疫斗争中,中国应持续发挥影响力,支持欧盟协调各成员国共同对抗疾病,早日在世界范围内战胜新冠疫情。

第四,欧洲机构在本次疫情应对中之所以显示出反应迟缓、调度乏力和机构失能的弊端,是因为欧盟过去数十年的一体化努力集中于共同货币贸易政策和要素自由流动方面,而对于重大自然灾害和传染病却缺乏相应的主权让渡安排和制度建设。这恰恰也是过往全球化进程和国际合作的盲点。正因如此,欧洲疾控中心未能遏制病毒在意大利和欧洲的肆虐;而世界卫生组织亦未能阻止疫情发展至全球大流行阶段。一场COVID-19危机,充分显示出当前以沟通协调为主要工作方式的跨国防疫机构能力不足的瓶颈。在疫情之后的国际格局中,赋能于关键国际治理机构,为重大灾害应对和全球环境保护建构相关制度,理应成为国际议程的优先事项。

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