综研国策(40) | 粤港澳大湾区需要构建世界级多枢纽航空系统

文／周顺波

　　中国（深圳）综合开发研究院

　　新经济研究所执行所长

□ 粤港澳大湾区航空市场规模领先全球，不仅得益于需求，也由于区内各大机场保持适度竞争，提升了服务效率并降低区域航空成本。

□ 世界级湾区在构建多枢纽航空系统上，均建立了相对统一的政府监管机构，但在区域内仍保持多市场主体的竞争格局。

□ 粤港澳大湾区需要构建适度竞争、分工协作的多枢纽航空系统，避免行政或市场垄断而降低服务效率和服务质量。

目前，中国已成为全球航空业增长最快的区域，6月19日巴黎航展上，波音和空中客车公司发布了对全球航空市场的预测，波音预测未来20年中国市场年均增速6.1%，将成为世界首个超万亿美元的航空市场。空客公司的预测更为乐观，预计10年内中国成为全球最大的航空运输市场。面对飞速增长的航空运输需求，我国正着力打造北京、上海、广州三大国际枢纽，形成京津冀、长三角、珠三角三大世界级机场群，构建适应未来需求的综合航空枢纽系统，以应对日益紧缺的空域、航班时刻等资源挑战。

粤港澳大湾区建设当前已上升为国家战略，要建设具有世界级竞争力的湾区城市群，需要世界级的航空枢纽支撑。从目前的情况看，粤港澳大湾区2016年航空客运量达1.85亿人次，货运量736万吨，超过纽约、伦敦和东京几大湾区，在全球湾区中已居于领先地位。

图 2007-2016年各大湾区航空客货吞吐量对比（亿人次，百万吨）

粤港澳大湾区航空市场规模之所以领先全球，一方面缘于过去三十年珠三角作为“世界工厂”的内生需求，另一方面也缘于区域内各大机场保持相对竞争，尽管过去一直有观点批评区域内机场存在重复建设、能力过剩等问题，但是事实表明，正是由于广深港三大枢纽的相互竞争，提升了市场服务能力和服务效率，降低了区域航空运输成本，从而提振了区域航空市场需求。

但也应该看到，当前粤港澳大湾区各机场由于产权主体不同、港澳空管体制差异等因素，存在监管协调力度不足、资源不足与资源浪费并存等问题。粤港澳大湾区内各大机场在保持相对竞争的格局下，需要进一步强化分工合作，形成面向全球的航空运输网络，助力国际一流湾区和世界级城市群建设。

01/ 粤港澳大湾区建设世界级航空枢纽面临挑战

1、航空客货总量全球湾区领先，但人均出行次数依然较低。

粤港澳大湾区虽然航空客货总量大，但与伦敦、东京、纽约等世界级湾区相比，人均航空出行次数依然较低，仅为纽约湾区的1/4，伦敦湾区的1/5，依然有较大的提升空间。

表2：2016年全球湾区航空出行情况对比

2、枢纽机场连通性不足，服务水平和服务效率仍有待提升。

粤港澳大湾区国际直达通航点数量仍然偏少，面向全球的航空网络不够完善。根据英国欧艾吉航空国际有限公司（简称OAG）2015年发布的全球航空枢纽连接度指数排名，全球连通性最好的50家枢纽机场中，粤港澳大湾区仅香港机场入围，连接度指数得分416分，排名第41位，仅为排名第一的亚特兰大机场的六分之一。广深港三大枢纽在航线航点的设置上未能发挥协同效应，存在重复竞争，粤港澳湾区面向全球的直航点数量仍需提升。

3、政府统一监管协调力度不足，市场主体自发合作存在局限。

粤港澳大湾区目前在政府层面缺乏统一的监管协调机制，更多依赖于各市场主体的自发合作。广深港以及珠海、澳门五大机场虽已建立了定期沟通协调机制，在粤港澳合作框架下形成了A5联盟，但由于定位分工、产权归属、运行标准、利益主体等多方面的原因，在基础设施、国际客货等方面合作进展缓慢。如2008年深港机场轨道联络线计划，双方讨论后归于沉寂，其中固然有建设成本高昂的问题，但双方利益诉求差异也是计划难以推行的重要原因。各机场在基础设施、航线网络、航权安排、关务安排、资金支持等多方面也缺乏有效合作机制安排，尚未实现机场间快速中转和行李联运等基本功能。此外，近年来随着飞行流量不断增加，空域矛盾日益突出，成为制约粤港澳大湾区航空枢纽建设的重要因素。

02/ 世界级湾区发展多机场枢纽系统的经验

国际航空枢纽能够有效推动全球高端资源的集散，增强面向全球的资源集聚和辐射能力，尤其是增强对跨国企业总部、国际组织机构、领事馆等国际政治经济资源的吸引力，推动形成面向全球的创新网络。纽约、伦敦、东京等世界一流湾区均形成了面向全球、分工协作的多枢纽机场系统。

1、建立跨行政边界的协调监管机构

纽约湾区三个主要机场（肯尼迪国际机场、纽瓦克自由国际机场和拉瓜迪亚机场）旅客吞吐量达1.3亿人次。为加强机场、港口等基础设施的统筹协调，纽约州和新泽西州联合设立跨区域协调监管机构——纽约新泽西港务局，负责区域内机场系统统筹协调。港务局使用包括政策、价格、收费等不同手段，在三个主要机场间灵活、动态地调节航空旅客运量，促使运量从容量饱和、服务质量下降的大型机场向其它利用情况不足的中小型机场分流。在统一监管协调机制下,各机场依然保持产权主体独立，以独立市场地位参与区域竞争。

纽约大湾区主要机场分布图

2、保持多枢纽机场系统内的适度竞争

伦敦湾区多机场系统2006年以前以英国机场集团（BAA）私有化为契机，以产权关系为纽带，根据各机场细分市场，进行分工定位，实现各机场差异化发展。但BAA对伦敦地区机场的垄断经营限制了市场竞争，致使机场运行效率低下，服务水平下降，旅客以及航空公司权益受损。根据2001年诺贝尔(NobelPrize)经济学奖获得者约瑟夫•斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)的估计，由于BAA垄断导致希思罗机场(Heathrow)每年大约6800万旅客时间损耗价值约为6.8亿英镑。为解决垄断导致的服务效率和服务质量下降问题，2008年在英国负责反垄断调查的竞争委员会的干预下，英国机场集团出售了盖德威科机场和斯坦斯特德机场的股份，仅保留希思罗机场的控股权，BAA于2012年也更名为希思罗公司。英国政府同时设立了独立的航空管理委员会（CAA）对机场服务价格和服务效率进行监管。

3、实施统一的空域规划和飞行程序设计

伦敦和纽约湾区都存在飞行流量大，空域资源紧张的问题，但以整体效率最大为原则，通过统一的空域规划和飞行程序设计，提升了资源使用效率，有效降低延误。如伦敦终端区空域面积只有1.7万平方公里，基本相当于珠海终端区的空域面积，但通过统一规划，优化飞行程序，以设置多条平行航路、完善流量管理系统、缩小落地间隔等多种手段，减少航班等待时间，提升运作效率，区域范围内机场的日均起降航班达到了4000架次。

总的来看，世界级湾区在构建多枢纽航空系统上，均建立了相对统一的政府监管机构，但在区域内仍保持多市场主体的竞争格局。伦敦湾区的经验也表明，试图以单一市场主体替代政府的统一监管，结果只能损失区域航空服务效率和公众利益，从而损害区域竞争力。

03/ 构建适度竞争、分工协作的粤港澳大湾区多枢纽航空系统

为更好地服务于粤港澳大湾区建设，一方面要加强政府监管协调，实现粤港澳大湾区内部各机场的优势互补，避免内耗和资源浪费；另一方面也要保持适度市场竞争，避免行政或市场垄断而降低服务效率和服务质量。

1、构建适度竞争的航空多枢纽系统。

在市场主体方面，以广深港三大机场为核心，保持多市场主体竞争的格局，确保服务质量和服务效率持续提升。另一方面，政府应推动基础设施协作和资源对接，推动广深港三大机场的无缝对接与中转，尽快启动穗港深机场轨道线的建设，统一空域规划和飞行程序，形成一体化运作的多枢纽机场系统，打造全球领先的航空枢纽。

2、成立粤港澳大湾区机场管理局。

为解决利益主体及制度差异问题，借鉴新泽西港务局的模式，联合行业管理部门、地方政府、机场等多方成立粤港澳大湾区机场管理局，作为专业技术管理机构，解决行政分割问题，对各市场主体进行监管，加强对粤港澳大湾区航空枢纽建设的统筹协调。

3、探索进一步开放粤港澳地区航权。

充分发挥香港以及深圳特区开放前沿的作用，利用自贸区建设的契机，借鉴海南的经验，顺应全球“天空开放”趋势，探索在粤港澳大湾区打造自由飞行区，吸引全球航空公司开辟航线。加强与军方、国家空管局的沟通，争取民航局空管局对粤港澳空域资源进一步开放和优化，实现空域资源的进一步释放。

4、率先探索客货通关便利化政策。

优化国际客货流程，探索推行管制代理人制度，全面推行国际旅客入境144小时免签、离境退税等便利政策，为国际航空客货企业及旅客提供便利。